Kamu Politikasının Uygulamaya Konulması

Kamu politikasının uygulamaya konulması aşamasında dikkat çeken husus kabul edilen kanunların uygulanması ve etkinliğe taşınması için ne yapıldığı meselesidir. Genellikle, kanunların daha da geliştirilmesi veya hazırlanması, onların yönetimi/uygulanması sırasında ortaya çıkar. Bu sürece kimler dâhil olmakta ve uygulamak için neler yapılmaktadır sorularının yanıt bulduğu aşama olarak karşımıza çıkmaktadır137

.

Kamu politikalarında birçok değişken rol almakta ve bu değişkenler ışığında ortaya çıkan sonuçlar uygulamaları etkilemektedir138

. Bu aşamada artık hükümet ya da milletvekilleri tarafından meclis başkanlığına sunulan öneriler (tasarı / teklif) kabul edilerek bir yasa haline gelmiş ve artık nihayetinde bunlar birer kamu politikası olmuşlardır139

. Kamu politikaları bir takım süreçlerden geçerek kanunlaştırılır ve ilgili kanunda nasıl uygulanacağı belirtilir140

. Oluşan bu kamu politikalarının uygulamaya geçirilmesi bir takım kamu Kurum ve Kuruluşları ile hükümet tarafından sağlanmaktadır. Bu aşamada en önemli sorun kamu politikalarının birden fazla kurum tarafından yürütülme olasılığı nedeniyle kimin ya da hangi kurumun uygulayacağının belirlenmesidir. Böylelikle bir koordinasyon gerektiren bu işlem kabul edilen politikanın uygulanmasında ki başarı derecesini etkileyecektir141. Bu bağlamda her ne kadar kamu politikasının evrensel bir tanımı olmasa da uygulamada meydana gelebilecek aksaklıkların politika çıktılarını etkilemesi nedeniyle kamu politikası çalışma alanları uygulamaya ağırlık vermektedir142.

Kamu politikası çalışma alanları günümüze değin uygulama sürecini açıklayabilmek adına ortaya farklı bakış açıları koymuştur. Kamu politikası süreciyle

137 _{Anderson, a.g.e., s. 3} 138

Mutlu Köseli, “Kamu Politikası Olarak İstihbaratta Uluslararası İşbirliği: Mevcut Yapılar ve Aktörler”, Polis Bilimleri Dergisi, Cilt 12, Sayı 3, 2010, s. 98

139 _{Sabrina Kayıkçı, “Bir Kamu Politikası Süreci Analizi: 1980 Sonrası Türkiye’de Tütün Politikası”,}

Mülkiye Dergisi, Cilt XXIX, Sayı 247, 2005, s. 58

140 _{Kaptı, a.g.e., s. 36} 141

Çevik, a.g.e., 2001, ss. 115-116

142 _{Mete Yıldız, Mehmet Akif Demircioğlu ve Cenay Babaoğlu, “Teaching Public Policy to}

Undergraduate Students: Issues, Experiences, and Lessons in Turkey”, (JPAE) Journal of Public Affairs Education, Volume 17, No 3, Summer 2011, ss. 343-345

birlikte uygulama aşamasında yaşanan değişimleri göstermek için ortaya konan bu bakış açıları ilkin 1980’li yıllarda yukarıdan aşağıya ve aşağıdan yukarıya uygulama modelleri olarak şekillense de günümüzde bunlara ek olarak bu iki modelin sentezlenmesi ile oluşan yeni bir melez model de bulunmaktadır143

.

1.3.4.1. Yukarı-Aşağı Yönlü Uygulama Modeli

Kamu politikaları kanunlaştırma süreciyle birlikte gündeme gelen toplumsal bir problemin hukuki hüviyet kazanmasıyla şekillenmekte ve ilgili yasal metinlerde kim tarafından nasıl uygulanacağı yönünde bir takım bilgiler yer almaktadır.

Bu model ile temelde kamu politikalarının hiyerarşik bir yapı içerisinde yukarıdan başlayarak aşağıya doğru bir etkileşim ile uygulama alanı bulduğu ve böylece kamu politikası uygulama sürecine olan etkilerin hiyerarşik olarak tepede yer alan yönetimden kaynaklandığı savunulmaktadır144

. Bu modeli savunanlar kamu politikalarının uygulanmasının merkezi hükümetin vereceği bir kararla başlayacağını düşünmektedirler145

. Bu bağlamda kamu yönetiminin tepesinde yer alan yöneticiler kamu politikaları uygulamaya konulurken hiyerarşik bir biçimde yukarıdan başlayarak aşağı kademelere doğru bir faaliyet zinciri oluşturmaktadırlar. Uygulamaya konulacak olan kamu politikalarının bir süreç olarak faaliyet zinciri oluşturan karar alıcıların ve uygulayıcıların ilgili politika hakkında yeterli bir donanıma sahip olduğu düşünülmektedir146

.

Hiyerarşik olarak tepede yer alan yönetimin yeterli donanıma sahip olması ile birlikte uygulanacak olan kamu politikası ile ilgili almış oldukları kararlar ile uygulama şekillenmekte ve başarı oranını bu tepe yönetiminin karar ve davranışları etkilemektedir. Çünkü bir kamu politikasının başarılı olabilmesi belirlenen hedefler ile gerçekleşen sonuçlar arasındaki uyuma bağlanmaktadır. Bu model ile birlikte tepe

143 _{Alican Kaptı ve Ali Erkan Alaç, “Kamu Politikalarının Uygulama Aşaması”, Kamu Politikası}

Kuram ve Uygulama, Der. Mete Yıldız ve Mehmet Zahid Sobacı, 1. Baskı, Adres Yayınları, Ankara, Ekim 2013, s. 230

144 _{Kaptı ve Alaç, a.g.e., s. 230} 145 _{Demir, a.g.e.,, s. 113}

yönetiminin başarısı uygulanacak olan kamu politikasının da başarısını etkileyeceği düşüncesi hâkim olmakta ve bu etki hiyerarşik olarak yukarıda yer alan yöneticilerden başlayarak aşağıya doğru inildikçe azalmaktadır147

.

Tüm bu varsayımlar üzerine kurulu yukarıdan aşağıya doğru uygulama alanı olan modelde yöneticiler başarıya ulaşmak için gerekli planları ve araçları oluşturdukları takdirde kamu politikası da başarıya ulaşacaktır. Ancak her zaman bu sonuç oluşmayabilir. Tepe yöneticileri ne kadar doğru bir plan ve program dâhilinde gerekli araçları oluştursa da alt kademede ki uygulayıcılar tepedekiler kadar duyarlı ve bilgili olmayabilmekte ve bu da yöneticiler tarafından belirlenen amaç ve hedefler ile anlaşılabilirlik konularında sorunlar çıkarabilmektedir148

.

1.3.4.2. Aşağı-Yukarı Yönlü Uygulama Modeli

Aşağı-Yukarıya Yönlü Uygulama modelini savunan akademisyenler, Yukarı- Aşağı Yönlü Uygulama Modeli’nde yer alan hiyerarşik ilişki sarmalına karşı çıkmaktadırlar. Bu akademisyenlere göre Yukarı-Aşağı Yönlü Uygulama Modeli’nde her zaman dikkate değer bir düzeyde inisiyatif kullanma durumu vardır. Bu yönüyle kanun ve diğer hukuki metinlerin hazırlanması ile kamu politikalarının varılmak istenen hedefleriyle formüle edilmeleri ve yukarıdan aşağı yönlü bir süreçle uygulama sürecinin sağlıklı bir şekilde işlerlik kazanması mümkün görülmemektedir149

.

Bu modele göre kamu politikaları hazırlandıkları şekliyle kabul görme yerine uygulanmasında rol alan aktörlerce yorumlandığından uygulayıcıların çıkarları, inançları kabullenmeleri, motivasyonları, tepkileri, amaç ve hedefleri gibi unsurların önemine vurgu yapılmaktadır150

. Bir başka ifadeyle hiyerarşik yapı içerisinde en alt tabakada bulunan ve toplum ile bir nevi dirsek teması içerisinde olan kamu politikası

147 _{Kaptı ve Alaç, a.g.e., ss. 230-232} 148

Çevik ve Demirci, a.g.e., s.60

149 _{Demir, a.g.e., s. 114}

150 _{İbrahim Duyar, “Kamu Politikaları Uygulanmasında Birleştirici Bir Teoriye Doğru”, Ankara}

uygulayıcılarının (doktorlar, polisler, öğretmenler, akademisyenler, memurlar, hemşireler vb. gibi halk ile temas kurarak kamu hizmeti gören kamu görevlileri) asıl rol oynayan kişiler olduğunu savunan ve kanunlaşan kamu politikalarının uygulanmasında tabanın önemine vurgu yapan bir modeldir151

.

Bu model de kamu politikalarının uygulanmasında hiyerarşik olarak en alt kademede yer alan aktörlerin bütün sürece üst kademede yer alan aktörlerden daha fazla hâkim ve etkili olduklarını ve yukarı yönlü bir çıkış ile birlikte bu etkinin azaldığı görüşü savunulmaktadır. Çünkü halk ile dirsek teması içerisinde bulunan kamu politikası uygulayıcıları problemin odak noktasına yakın olmaları, hedeflenen politikanın toplumdaki yansımalarını ilk elden gözlemleme ve çözümleme olanağı tanımaktadır. Böylece bu uygulama modeline göre aktörlerin sorunları yukarıya tam ve doğru bir biçimde iletmeleri kökten çözümü getirecektir152

.

1.3.4.3. Melez Model: İki Modelin Birlikte Uygulanması

Küreselleşme süreci ile birlikte günümüzün hızla değişen dünyasında kamu politikaları sorunları ve bu politikaları oluşturma ve uygulama süreci artık her zamankinden daha zor, karmaşık ve dinamik bir yapıya sahiptir153. Bu yönüyle kamu politikalarının etkili bir biçimde uygulanmasında rol oynayan politika tasarımı, uygulamada görev alan kurumların özellikleri, uygulayıcıların özellikleri ve dış çevre faktörleri yukarı-aşağı yönlü ve aşağı-yukarı yönlü uygulama modellerinin birleştirilmesi gerektiği görüşünü oluşturmaktadır154

.

Yukarı-aşağı yönlü modeli savunanlar normalde siyasal sistemin tepe noktasında ulaşılan bir kamu politikası kararıyla başlar ve bu kamu politikasını uygulayacak olanlara doğru aşağı inmektedirler. Aşağı-yukarı yönlü modeli savunanlar ise analizlerine siyasal ve idari sistemin en altındaki somut kamu

151 _{Çevik ve Demirci, a.g.e., s.61} 152 _{Kaptı ve Alaç, a.g.e., ss. 233-235} 153

Süleyman Çelik, “Kamu Politikası Analizinde Doğrusal Modelin Yetersizliği: Karmaşık Bir Model Önerisi”, Eskişehir Osmangazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt 11, Sayı 1, Haziran 2010, s. 223

politikası dağıtımıyla ilgili aktörleri tespit etmekle başlamaktadırlar155

. Şüphesiz uygulanan her modelin kendi içerisinde getirmiş olduğu fırsat ve tehditler ya da olumlu ve olumsuz yönleri bulunmaktadır. Bu bağlamda Melez Model’de yukarıda anlatılan her iki modelin olumlu yönleri alınarak üçüncü bir model ortaya çıkarılmıştır. Bu duruma göre kanun ve diğer hukuki metinler ile açık ve net bir biçimde yapılandırılmış bir kamu politikasında yukarı-aşağı yönlü uygulama modeli etkili olabilirken, takdir yetkisinin ön plana çıktığı ve aşamaların net olarak ifade edilmediği, yerel aktörlerin devreye girdiği kamu politikalarında etkili olamayabilir. Bu nedenle de üçüncü bir yol önerisinde bulunanlar her iki modelin sentezlenerek birlikte uygulanmasını önermektedirler156

.