Bürokrasi ve Kamu Yöneticileri (Bürokratlar)

Demokratik toplumlarda bürokrasinin yerini ve önemini tespit eden en önemli unsur kamusal faaliyetlerin çeşitliliği ve yoğunluğudur. Kamusal faaliyetlerin konusunu oluşturan mal ve hizmetler ne kadar çeşitli olursa bürokrasi de doğal olarak o derece büyük bir yere sahip olacaktır. Liberal demokratik toplumlarda bürokrasiye biçilen kaftan siyasal iktidarların belirlediği genel politikalarının uygulayıcısı şeklinde olsa da bürokrasinin kendine münhasır kazanmış olduğu güç neticesinde siyasal iktidarı belirli noktalarda etkileyebilmekte, hatta belirli dönemlerde iktidara ortak olabilmektedir. Bu durum özellikle kamu politikalarının oluşumu sürecinde kendini daha da belirgin olarak göstermektedir31

.

Siyasi iktidarlar tarafından yürütülen kamu politikalarını belirlemek ile bürokrasinin bu belirlenen politikaları uygulamaya koyma sürecini ayırt etmek hukuki manada kolay olsa da pratik yaşamda bu oldukça karmaşık ve zordur. Uygulamada yakın ilişki içerisinde bulunan bu iki kurumun çok zamanlar iç içe geçtiği ve eylemlerini, faaliyetlerini birlikte yürüttüklerini söylemek mümkündür32

. Bürokrasi günlük yaşamın vazgeçilmez bir unsuru haline gelmiştir. Vatandaş olarak toplumun her bir bireyi bürokrasinin ürettiği mal ve hizmetlerden bir müşteri

30 _{Çevik ve Demirci, a.g.e., ss. 35 - 51} 31

Mehmet Göküş, “Kamu Politikalarının Belirlenmesinde Bürokrasinin Rolü”, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Sayı 6, 2000, s. 36

32 _{İpek Özkal Sayan, “ Türkiye’de Kamu Politikası Sürecinde Bürokrasi ve Değişim”, Kamu}

olarak her gün faydalanmaktadır. Bu nedenle de kamu bürokrasisi; devletlerin yönetiminde ve politikaların oluşumunda önemli bir rol oynamaktadır. Siyasal iktidarlar; bürokrasiye ve dolayısıyla bürokratlara her yönüyle bağımlı hale gelmişler, hatta günümüzde siyaset bürokratikleşmiş, bürokrasi ise politikleşmiştir. Bu gelişmeler ışığında bireylerin etkisel güçleri zayıflayarak yerini bürokratik yapı ve kurallara bırakmıştır. Kuralların ise eylemler üzerinde bir hâkimiyetinin varlığı bulunmaktadır33

.

Bürokrasinin siyasi önemi; siyasa açısından gerekli olan bilgilerin kaynağı ve hükümetler adına üstlenmiş olduğu bir çeşit danışmanlık hizmeti sağlayıcısı konumunda bulunması ile ilgilidir. Bu sağlayıcı konum kendini daha çok hükümetlerin ihtiyaç duydukları teknik bilgi içeren uzmanlık alanlarında göstermektedir. Bu ise bürokrasilerde alt veya orta kademe çalışanlardan ziyade çoğunlukla kamu yöneticisi de diyebileceğimiz üst düzey bürokratlar aracılığıyla sağlanır. Bu bağlamda üst düzey bürokratların kamu yöneticilerinin üstlenmiş oldukları bu roller siyasi ve idari nitelikleri itibariyle karmaşık bir hal alarak kamu politikası üretiminde siyasa tavsiyesinde bulunma veya hazırlama arasında net bir ayrım kolay olmamaktadır. Çünkü kamu politikası kararları bürokrasi içinden gelen üst düzey kamu yöneticilerinin ürettiği, sakladığı, biçimlendirdiği, değerlendirdiği ve böylece bürokrasinin tercihlerini de nazara alarak sağladığı ve yönettiği bilgilere dayanmaktadır. Bu yönüyle kamu politikası bürokrasi ve kamu yöneticileri tarafından sunulan bilginin niteliğine göre şekillenmektedir34

.

Bürokrasiyi kamu kurumlarının temeli olarak gören Bakırtaş; bürokrasinin işletilmemesinin ya da işletilmesinde oluşan aksaklıkların giderilmemesinin kamu kesiminin başarısızlığına neden olacağını belirtmekte ve bu yüzden bürokrasinin kamu yönetiminin işletilmesinde rol alan aktörlerden en önemlisi olduğunu belirtmektedir35.

33 _{Bilal Eryılmaz, Kamu Yönetimi, Gözden Geçirilmiş Yeni Baskı, Erkam Matbaası, İstanbul, 2002,}

s. 193

34 _{Andrew Heywood, Siyaset, Adres Yayınları, Ankara, 2007, ss. 514-515}

35 _{İbrahim Bakırtaş, Ekonomik Analizleri ve Ekonomik Yansımalarıyla Politik Aktörler,}

Kamu politikası kararları, kamu politikası faaliyetlerini yönlendirmek ve içeriğini belirlemek maksatlı alınan günlük rutin kararlardan farklıdır. Bu bağlamda kamu politikası kararları bir takım yasal düzenlemeler ve uygulamalara dönük çıkarılan yönetmelikler ile ilgili alınan kararlar ve yasaların yorumlanması ile ilgili alınan kararlardır. Bu yönüyle bürokrasi kamu politikası karar süreçlerinin en önemli aktörü olarak karşımıza çıkmaktadır36

.

Kamu politikası toplumsal sorunları tespit etme ve bunları çözüme kavuşturma adına yaşanan bir süreçten oluşmaktadır. Bürokrasi ise bu bağlamda problemlerin açığa çıkarılması ve incelenmesi konularında uzmanlığı ve profesyonelliği ile kamu politikalarına çeşitli katkılar sunmaktadır. Kamu politikalarının tespit edilmesi her ne kadar siyasi iktidarların görevi olsa da iktidarlar bu sorunların tespitinde ve çözümü için geliştirilecek olan uygulamaya dönük yöntemlerde fazla bağımsız davranamazlar. Bürokrasinin yasalara ve diğer hukuki mevzuat ile birlikte çeşitli konulara hakim olması, bunun yanı sıra yönetim alanındaki tecrübesi de nazara alındığında siyasi iktidara karşı etkinliğini artırmaktadır37

.

Bürokrasi siyasal süreçlerin en önemli aktörlerinden biri olarak karşımıza çıkmaktadır. Çünkü bürokratlar kamu politikalarının oluşum süreçlerinde büyük etkiye sahiptirler. Bu bağlamda kamu politikalarının gerek şekillendirilmesinde gerekse de uygulanmasında başlıca kaynak aktörler kamu kurumları ve personeli olarak görülebilmektedir. Kamu politikalarının belirlenmesi ve şekillendirilmesi sürecinde gerekli yasal düzenlemeler için tasarıları hazırlayarak gerekli altyapıyı geliştiren hatta siyasal iktidarlar tarafından uygulamaya konan kamu politikaları bürokrasi tarafından hazırlanmaktadır. Bu konuda konunun uzmanları olan bürokratlar (kamu yöneticileri ve personeli) taslakların hazırlanmasına istedikleri oranda katkı sağlayabilmekte, müdahil olabilmektedirler. Kamu yöneticileri ya da

36

Hasan Hüseyin Çevik, “Kamu Politikası: Temel Kavramlar ve Süreçte Rol Oynayan Aktörler”, Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar, Ed. Asım Balcı ve Diğerleri, 3. Baskı, Seçkin Yayıncılık, Ankara, Eylül 2013, ss. 188-189

personeli olmadan siyasilerin bu konuda teknik anlamda yapabilecekleri pek fazla bir şeyde bulunmadığı düşünülmektedir38

.

Kamu politikalarını, kamu yönetiminin uygulama programları olarak gören Çevik (2004); kamu politikalarının toplumun istekleri nazara alınarak değil de toplumun ihtiyaçlarını herkesten daha iyi bildiklerini düşünen yönetici seçkinlerin görüşlerine göre şekillendiğini belirtmektedir. Türk siyasal tarihinde yaşanan siyasi olaylar politika süreci açısından her zaman önemli bir etken olarak rol almışlardır. Çevik’e göre bu bağlamda kamu politikası süreci her zaman tepeden inme, bireylerin katılımının ya hiç olmadığı ya da sınırlı derecede katılımın gerçekleştiği bir şekilde olmaktadır39

.

1923-1950 yılları arası hariç olmak üzere Türk bürokrasisi, geçmişten günümüze dek atanmışlar (devlet seçkinleri / bürokrat seçkinler) ile seçilmiş seçkinler arasında yaşanan bir nevi mücadele noktasında ikilem içinde olmuştur. 1970'lerin ilk yıllarından sonra, atanmış bürokratlar sahip oldukları eski güçlerini kaybetmeleri neticesinde siyasetçilerle yakın ilişkiler kurarak onlara taraftar bir hale gelmişlerdir. Devleti yönetenler toplum ve ülke adına alınacak kararları ve yapılacak işlemleri toplumdan daha iyi bildiklerine ve yaptıklarına inanmışlardır. Bürokratlar, bilhassa uygulama süreçlerinde var olmak ile birlikte yönetim sürecinin her aşamasına müdahale ederek her şeyi kontrol altında tutma eğilimine girmişlerdir. Bu yüzden kamu politikaları yönetici seçkinlerin bakış açısıyla oluşturularak uzun bir süre uygulana gelmiştir40

.

Politika yapmayı siyasetçilerin işi olarak gören klasik kamu yönetimi anlayışına göre kamu yöneticileri tarafsız kamu personeli olarak kamu politikası sürecine dahil olmamaları gerektiği savunulmaktadır. Bu bağlamda kamu yöneticilerinden beklenen kamu politikalarını belirlemekten ziyade siyasetçilerin oluşturduğu kamu politikalarını aynen uygulamalarıdır. Ancak yeni kamu yönetimi anlayışıyla birlikte, kamu yöneticilerinin kamu politikası sürecinde etkili olması

38

Sarica, a.g.e., s. 30

39 _{Hasan Hüseyin Çevik, “Türkiye’de Kamu Yönetimi Başarısızlığına Teorik Bir Yaklaşım” Ankara}

Üniversitesi SBF Dergisi, Cilt 59, Sayı 3, 2004, s. 49

gerektiği fikri de gittikçe ağırlık kazanmakta hatta kamu yöneticilerinin risk alarak azınlıklar ve dezavantajlılar yararına bir dizi işlemler tesis ederek bizzat kendilerinin kamu politikası yaptığı da söylenmektedir. Bu yönüyle kamu yöneticileri, kanunları ve kamu politikalarını bizzat uygulayan, uygulamalar sırasında sürekli inisiyatif kullanan ve bu inisiyatif ile kamu politikalarının içeriğini önemli ölçüde etkileyebilen bireyler olarak kamu politikalarının uygulanma aşamasının en etkili aktörleri şeklinde kabul görmektedir. Bu yönüyle değerlendirildiğinde kamu yöneticilerinin politika uygulama fonksiyonlarını kamu politikasından ayrı değerlendirmek realiteden uzak durmaktır41

.