Performans yönetimi konusu gündeme geldiğinde elbette öncelikle son otuz- kırk yıldaki insan kaynakları çalışmalarından yola çıkarak performans değerlendirmenin öne çıktığını söyleyebiliriz ancak bu durum çalışanların yüzlerce yıldır değerlendirilmediği anlamına gelmez. Her medeniyet kendi tarihsel gelişimine uygun olarak çalışanları için bir denetleme değerlendirme yolu seçmiştir. Yukarıda da belirtildiği gibi performans sadece özel sektörde karşımıza çıkan bir kavram olmayıp, en eski uygarlıklardan günümüze kadar yönetenlerin performansından bahsetmek mümkündür. Geçmişte, hükmettiği insanlara kendi yönetiminin meşruluğunu göstermek ve her durumda onay almanın yollarını araştırmanın önemli bir yolu da hükümdarların, insanlara kendilerini ne kadar faydalı yönettiklerini göstermek olmuştur (Talbot, 2007: 491).
Performans yönetiminin geçmişini incelediğimizde konuya ilişkin yöntemlerin ilk ne zaman ve nerede kullanıldığına ilişkin olarak kesin bir bilgiye ulaşmak mümkün değildir. Buna karşın MÖ 221-265 yıllarında Çin’de Wei hanedanının yapılan işler ve performansın değerlendirilmesi amacıyla “İmparator Değerleri” ismi altında bir sistem kurulmuştur. Bundan yüzyıllar sonra da İspanyol rahip Ignatius Loyola’nın (1491-
44
1556) Cizvit tarikatı üyelerinin sorumluluklarını değerlendirebilmek için bir performans sistemi uyguladığı bilinmektedir. Bu konudaki ilk kurumsal performans denetleme sistemi, Frederick Taylor ve ekibi tarafından 1. Dünya Savaşı’ndan önce kurulmuş, Amerikan ordusu büro personelinin değerlendirilmesi amacıyla 1920 yılında ilk kez uygulanmış, sonraki yıllarda İngiltere’de de bazı fabrikalarda uygulanmıştır. Yıllar içerisinde uygulama ile de gelişen sistem, 1970 yılında ilk defa “Performans Yönetimi” adıyla terminolojiye girmiş ve 1980 yılından itibaren de uygulamaya konulmuştur (Öztürk, 2009: 16).
Konuya ilişkin Osmanlı Devletinde de padişah emirleri niteliğinde olan “i’lam” ile padişah onayına sunulan ve işler hakkında bir özetleme raporu olan "telhis" gibi önemli yönetim belgelerinde, örneğin; Sadrazam Koca Sinan Paşa’nın, 1580-1596 yılları arasında yaklaşık dokuz yıllık sadrazamlığı döneminde hazırladığı telhislerinde; kadıların yolsuzluklarını, padişah emri olmaksızın toplanan vergileri miktarıyla belirtmesi ve kadıların görevlerinin aksine hareket etmesinin belirtilmesi hususları karşımıza çıkabilmektedir (Uysal, 2015: 35).
Osmanlı Devletinde kadılık, valilik, paşalık, resmi tarih yazıcılığı, beş defa adliye, üç defa eğitim, iki defa vakıflar, bir defa içişleri ve bir defa da ticaret ve ziraat bakanlığı gibi birçok önemli görevde bulunan Ahmet Cevdet Paşa (Ahmet Cevdet Paşa Biyografisi); devlet adamlarının “dirayeti zati, malumatı kâfi” olması gerektiğini belirtir. Ahmet Cevdet Paşa; devlet görevlilerinin kendilerini liyakat ve kifayet bakımından her alanda geliştirmeleri, bunun için de mutlaka ödül ve cezaya başvurulması gerektiği, bunlardan birisinin eksikliği durumunda devlet işlerinin dengesinin bozulacağı, ödül olmaz ise halk içinde yer alan kabiliyetli ve seçkin kimselerin devlet işlerine ilgi göstermeyecekleri, başka işlere meyledecekleri ve bu kez de devlet işlerinde sıradan insanların kullanılmaya başlanacağını belirterek performans yönetiminde liyakat, ehliyet, ödül ve ceza kavramlarının önemini kendisinden sonrakilere hatırlatmıştır (Bozkurt, 2018: 26).
Akyol (2019)’a göre; o zaman “performans denetimi” bilinmese de Osmanlı medreselerinin çöküş nedenlerinden birisi de giderek liyakatin ortadan kaybolmasıydı. Modern bilimlerin fark edilememesinin yanı sıra, padişahın ve çevresinin gözüne girmek, eş dost atamak, çoluk çocuğa makam vermek gibi davranışlar Osmanlı
45
medresesini çöküşe götürmüştü. Hezarfen Hüseyin Efendi 17. yüzyılda buna benzer nedenler yüzünden medresenin bozulduğunu anlatırken okumayan, kitap yazmayan sözde alimlerin çokluğundan şöyle yakınmıştı: “Zamanede okumak yazmak vadileri
bilkülliye (tamamen) metruk olmuştur…”
Yönetimin var olduğu her yerde yönetimin performansından da söz edilebilir. Yukarıda da daha önce bahsedildiği gibi performans değerlendirme sistematik olarak ilk kez ABD kamu kurumlarında gündeme gelmiş, sonrasında ise Taylor’un iş ölçüm çalışmalarının bir yansıması olarak özel sektör iş örgütlerinde faydalanılmaya başlanılmıştır (Bingöl, 2006: 320).
Bu yüzyılın başında karşılaşılan en önemli gelişmeler; teknolojik yenilikler, e- ticaret ve dünya nüfusundaki değişimlerin zorlayıcı etkileri şeklinde sıralanabilir. Bütün bu etkileşimler karşısında örgütlerin küçülmeyi de kapsayan yeni bir yönetim anlayışına, toplam kalite yönetimi ilkelerine ve değişim mühendisliği tekniklerine göre üretim süreçlerini yeniden gözden geçirmeye ve hızlı değişen rekabet ortamına cevap verebilecek yönetim stratejilerine uygun esneklikte örgütlenme ve yönetim anlayışına sahip olmaları kaçınılmaz bir gerçektir (Bilgin, 2006: 14).
Kamu harcamalarının bütçe üzerine getirdiği yük ve bütçe açıklarının mali sistemde neden olduğu sorunlar, bilgi ve iletişim teknolojilerinde yaşanan hızlı değişim ve toplumun zamanla ortaya çıkan talepleri karşısında kamunun performansının yeterli olamaması hususları nedeniyle dünyanın genelinde kamu yönetiminde değişim talepleri yükselmiştir. Söz konusu değişim taleplerine karşı öngörülen çözüm ise; devletin performansını vatandaşların ihtiyacını karşılayacak düzeye çıkarmak olmuştur. Bu kapsamda yapılan kamu yönetimi reformları; devletin rolünün, bir başka deyişle kamu yönetiminin görev alanının ne olacağı ve bunların nasıl yapılacağı şeklinde iki temel üzerine yapılandırılmaktadır. Bu kapsamda söz konusu reformların gerçekleştirilmesinde en önemli araç olarak performans yönetimi gündeme gelmekte ve vatandaşların ihtiyaçlarına cevap verme ile kıt kaynakların etkin kullanımını, kısaca en az girdi ile en çok çıktıyı buluşturacak kaliteli hizmetin sunumu geçmişten günümüze karşımıza çıkmaktadır (Ateş, 2012: 170-171).
46
II. Dünya Savaşından sonra kıt kaynaklar karşısında mal ve hizmetlere yönelik artan talep sonucunda verimlilik, tutumluluk, kalite ve etkinlik kavramları öne çıkmış, diğer yandan da devletin kalkınma ve refah artışındaki başat rolü nedeniyle artan harcamalar ve genişleyen kamu yönetimi, etkili bir kaynak dağılım ve kullanım değişikliğini zorunlu kılmıştır. 1980’lerde ise ülkelerin içine girdiği ekonomik sorunlar, yükselen kamu harcamaları ve vergiler kamu maliyelerinin gözden geçirilmesini gündeme getirmiş ve hesap verilebilirlik, etkinlik, verimlilik, tutumluluk ve şeffaflık ilkeleri doğrultusunda sonuç odaklı performans bütçelemesine geçilmesine yol açmıştır. Bu kapsamda ilk olarak 1980’li yılların sonlarında Yeni Zelanda ve Avustralya, 1990’lı yıllarda İsveç, Amerika Birleşik Devletleri, Finlandiya, İngiltere, Kanada, Hollanda, Danimarka ile Fransa ve 2000’lerin başında da Almanya, Avusturya ve İsviçre performans esaslı bütçelemeye geçmişlerdir. Bu sayede yeni kamu yönetim anlayışı ile harcamaların oluşturduğu etkiler ve sonuçları değerlendirilmekte ve sonuç odaklı bir yaklaşıma evrilen kamu bütçeleme sistemi ile kamuda performansa olan ilgi öne çıkmıştır (Eroğlu, 2011: 54-55).
Eski dönemde verimliliğin girdilerle, çalışan insan sayısı, ayrılan bütçeyle ve bunların ortaya koyduğu çıktılarla değerlendirilip ölçülmesi yerine, çağdaş kamu yönetiminin getirdiği yeni yaklaşımlardan biri olan performans kavramı ile; eylemden ortaya çıkan somut yarar ve sonuçlar giderek en önemli ve belirgin kriter olmaya başlaması ile karmaşık yönleri olan performans kaygısını odağa yerleşmiş ve bu durum da hangi performans ölçütleri kullanılarak performansın nasıl ölçüleceği, kamuda performansla bütçe arasındaki ilişkilerin nasıl düzenleneceği gibi ciddi soruları ortaya çıkarmıştır (Akçakaya, 2012: 172).
Kamu performans yönetimi; personellerin hedefleri, kamu kurumu hedefleri ile vatandaş memnuniyetini en yüksek ve optimal seviyede karşılayabildiği ölçüde başarılı olarak değerlendirilir.
Kamu performans yönetiminin aslında kamu kurumlarının tüm üretim girdilerinin (sermaye, teknoloji, insan kaynakları, doğal kaynaklar ve araç gereç girdisi) performansa etkisi anlamına geldiği bir gerçektir. Tüm girdiler içinde farklı konumu ve sayısal girdi-çıktı analizi zorluğu nedeniyle insan kaynakları girdisinin ayrı bir yeri vardır. İnsan kaynakları girdisi; bireysel olarak kendi performansının yönetimi
47
ayrı ve bu kaynakların çeşitli amaçlarla oluşturdukları takımlar olarak performans yönetimleri ayrı olmaktadır (Bilgin, 2006: 26).
Kamuda performans yönetiminin önemi klasik personel yönetimi anlayışından yeni insan kaynakları yönetimi anlayışına geçişte ortaya çıkmakta ve bu değişim, örgütlerde performansa dayalı bir yönetim anlayışını öne çıkarmaktadır. Çünkü bir örgütte performansın artırılabileceği en önemli kaynak; yönetimin başarısına etkisi açısından, örgütün insan kaynağıdır.