Bu başlık altında performans denetimi kriterleri, özellikleri ve son olarak faydaları üzerinde durulacaktır.
1. Performans Denetiminin Kriterleri
Kriter, sözlük anlamında ölçüt anlamına gelmektedir. Başka bir tanımda ise; ‘‘herhangi bir konuda yargıya varabilmek için temel olan bir norm, bir ölçü, bir kıstas, bir kural veya deneyim’’ olarak ifade edilmektedir.
Denetim kriterleri, bu kriterlere kıyasla faaliyetlerin verimliliğinin, etkinliğinin ve tutumluluğunun değerlendirilebildiği makul ve erişebilir performans standartlarıdır. Kriterler incelemeye tabi tutulan konu için normatif bir modeli gösterir. Kriterler en iyi ya da iyi uygulamayı, makul ya da bilgilendirilmiş kişinin ‘‘ne olmalı’’ konusundaki beklentisini ifade eder. Kriterler fiilen var olanlarla karşılaştırıldığında, denetim bulguları ortaya çıkar. Kriterlerin karşılanması ya da aşılması ‘‘en iyi uygulamaları’’ gösterirken; kriterlerin karşılanmasındaki zafiyet, iyileştirmelerin yapılması gereğine işaret eder.162
161 Fikret Gülen, Performans Denetimi; Temel Kavramlar, Yöntemler, Teknikler ve Yaklaşımlar, T.
C. Sayıştay Başkanlığı Hizmet içi Eğitim Yayınları, No:2, Ankara, Nisan 1999, s. 17.
Performans denetimi kriterleri, performans denetiminin en önemli konularından birisidir. Kamu kesiminde karın maksimizasyonundan başka kamu yararı kavramı da önemli olduğundan performans ölçümü için kriterler oluşturmak oldukça zordur163.
Mali denetimde kanun ve kurallara uygunluk kriteri ile muhasebe ilkeleri ve mali uygunluğun diğer kriterlerine başvurulmaktadır. Performans denetiminde ise, bütün durumlar için geçerli kabul edilen veya genel olarak saptanan kriterler bulunmamaktadır. Onun yerine, faaliyetin ya da programın niteliğine göre belirlenen ölçütler kullanılmaktadır. Her kriter her durumda uygulanmamaktadır. Performans denetiminin temel özellikleri ve metodolojisi değişmez kalırken, kriterler olaydan olaya değişmektedir. En uygun yaklaşım çok sayıda faktörün bileşkesi olarak ortaya çıkmaktadır164.
Uygun kriterlerin bazı özellikleri ise şu hususları içerir165;
• Güvenilirlik; güvenilir kriterler, aynı koşullarda başka denetçi tarafından kullanıldığında, tutarlı sonuçlar ortaya çıkarır.
• Objektiflik; objektif kriterler, denetçinin ya da yönetimin önyargılarından arınması anlamına gelmektedir.
• Yararlılık; yararlı kriterler, kullanıcıların bilgi ihtiyaçlarını karşılayan bulgularla ve kanaatlerle sonuçlanır.
• Anlaşılabilirlik; anlaşılabilir kriterler açıkça ifade edilir ve önemli ölçüde farklı yorumlara konu olmaz.
• Karşılaştırılabilirlik; karşılaştırılabilirlik kriterleri benzer kuruluşlar ya da faaliyetlerle ilgili performans denetimlerinde ve kuruluşta yapılan önceki performans denetimlerinde yapılan kriterler ile tutarlı olmasına imkan sağlamasıdır.
• Eksiksizlik; eksiksizlik, performansı değerlendirmeye elverişli bütün önemli kriterlerin oluşturulması anlamına gelmektedir.
163 Yaşar Okur, Türkiye’de Kamu Denetimi Değişim Süreci ve Performans Denetimi, Nobel Yayın
Dağıtım, Ankara, Nisan 2007, s.63.
164 Kubalı, a.g.e. , s. 85. 165 INTOSAI, a. g. e. , s. 72.
• Kabul Edilebilirlik; kabul edilebilir kriterler, o alandaki bağımsız uzmanların, denetlenen kuruluşların, yasama organının, medyanın ve kamuoyunun, genellikle üzerinde uzlaştığı kriterlerdir.
2. Performans Denetiminin Özellikleri ve Faydaları
Performans denetiminin özellikleri INTOSAI’nin Performans Denetimleri Uygulama Rehberinde şu şekilde belirtilmiştir166;
• Denetim standartlarında da belirtildiği gibi performans denetimi, spesifik koşullara ve beklentilere sıkı sıkıya bağlı değildir. Mali denetim göreceli olarak daha sabit standartları uygulama eğiliminde olmasına karşın; performans denetimi konuların, denetim hedeflerinin, metotlarının ve denetim kanaatinin seçiminde daha esnektir.
• Performans denetimi kalıplaştırılmış denetim kanaatini içeren periyodik bir denetim değildir ve köklerini özel sektör denetimlerinden almamaktadır. Performans denetiminin kökleri, hükümet/devlet programlarının ve kuruluşların verimlilik, etkinlik ve tutumluluğu hakkında periyodik olarak gerçekleştirilmeyen, bağımsız ve kapsamlı analizlere duyulan gereksinimde yatmaktadır.
• Performans denetimi tekrarlanmayan bir temelde gerçekleştirilen bağımsız bir faaliyettir.
• Performans denetimi tabiatı itibariyle çok daha kapsamlıdır, yargı ve yorumlara açıktır.
• Performans denetimi, çok geniş yelpazede araştırma ve geliştirme metotlarından yararlanmakta ve geleneksel denetimden oldukça farklı bir bilgi temelinden hareket etmektedir.
• Performans denetimi kontrol-listesine dayalı bir denetim türü değildir.
• Performans denetiminin karakteristik özelliği onun işleyişi ile ilgili soruların çeşitliliğinden ve karmaşıklığından kaynaklanmaktadır.
• Performans denetimi, yasal yetki çerçevesinde tüm devlet faaliyetlerinin farklı perspektiflerden incelenmesinde özgür olmalıdır.
Performans denetiminin özelliklerinden ve verilen bilgilerden, bu denetiminin sağlayacağı faydalar ise şöyle sıralanabilir167;
• Kamu kaynaklarının yönetiminin geliştirilmesi için kaynak oluşturmak
• Kamu yöneticilerin ve yönetime ilişkin uygulamaların kalite düzeyini iyileştirmek ve kamu yönetimini raporla desteklemek.
• Yönetimin faaliyet sonuçlarını ve hesaplarını iyileştirmek. Kamu sektörünün daha verimli, tutumlu ve daha etken bir yönetiminin oluşmasını sağlamak. • Savurganlığı ve verimsizliği en aza indirecek olasılıkları tespit etmek. • Politika, süreç ve yönetim yapısında iyileştirmeler için önerilerde bulunmak. • Kurumun uzun dönemde hedeflerine uyum sağlamayan ya da bütünleşmeyen
bölümlere ait amaçların, yeniden gözden geçirilmesine ön ayak olmak. • Programlanan amaçlara en iyi şekilde nasıl ulaşılabileceği düşüncesiyle,
yönetimin çalışma performansının etkinliğini değerlendirmek suretiyle yürütmenin kurallar koymasına, düzenlemeler yapmasına yardımcı olmak.
IV. PERFORMANS DENETİMİNİN UNSURLARI
Modern kamu yönetiminin düzenlilik denetimi yanında devlet faaliyetlerinin verimlilik, etkinlik ve tutumluluk yönüyle, performans denetimini de içermesi gerektiği konusunda bir konsensüs bulunmaktadır.
Denetim literatüründe, uluslararası denetim standartları, denetim rehberleri ve el kitaplarında; kurumun, yönetimin performansının değerlendirilmesine yönelik olarak gerçekleştirilen performans denetiminin unsurlarının; Verimlilik, Etkinlik ve Tutumluluk olduğudur. Bu unsurlar kısaca VET olarak formüle edilmektedir. Bu üç unsurun İngilizcedeki (economy, efficiency, effectiveness) karşılığından yola çıkılarak 3E denetimi deyimi de kullanılmaktadır. Bu unsurların farklı kavramlarla da ifade edildiği görülmektedir. Örneğin, etkenlik, etkililik, iktisadilik, ekonomiklik, rantabilite gibi. Bunlardan bazıları eş anlamlı olarak kullanılmakta, bazıları ise nüans farklılıkları belirtilmek suretiyle ayrı anlamlarda kullanılabilmektedir. Performans denetiminin iyi
anlaşılabilmesi için bu denetim türünün en önemli unsurlarının çok iyi bilinmesi gerekmektedir. Bu unsurların tanımı ve mahiyeti aşağıda belirtilmiştir.