Performans denetimlerini gerçekleştiren Sayıştayların sahip oldukları nitelikler performans denetimlerinin etkinliğini belirleyen içsel faktörleri oluşturur.
1. Bağımsızlık
Sadece performans denetimlerinin değil, düzenlilik denetimlerinin ve varsa Sayıştay’ın üstlendiği diğer görevlerin objektif bir şekilde yürütülerek güven sağlayabilmesi için bağımsızlığın sağlanması gerekir. Denetim bulgularının inanılırlığı büyük ölçüde denetleyenin denetime olan yaklaşımında bağımsız ve tarafsız olabilmesine bağlıdır221. Sayıştayların bağımsızlığı; yasamadan, yürütmeden ve denetlenen kurumlardan bağımsızlık; anayasal-yasal, kişisel ve mali bağımsızlık gibi çeşitli başlıklar altında incelenebilir.
2. Açık Yasal Yetki
Performans denetimini gerçekleştiren Sayıştayların gerekli yasal alt yapıya sahip olması diğer önemli bir koşuldur. Performans denetimlerinin yasal olarak uygulanabilmesi için asgari koşul hukuk sisteminde onu engelleyen herhangi bir hükmün bulunmamasıdır222. Pakistan Sayıştay’ının yürüttüğü performans denetimleri bu asgari koşula örnek teşkil eder. Ancak Pakistan örneği istisnai bir durumdur223. Çünkü Pakistan’da açık bir yasal yetki olmamasına karşın performans denetimi uygulanmaktadır. Genelde performans denetimi için açık yasal yetkinin olmayışı uygulanamamasında haklı bir gerekçe olarak görülür.
221 T.C. Sayıştay Başkanlığı, Kanada’da Kapsamlı Denetim, Çev: Bilal M. Özgüven, T.C. Sayıştay 125.
Kuruluş Yıldönümü Yayınları, No: 27/9, Ankara, 1987, s. 32.
222 Demirbaş, a. g. t. , s. 170.
Performans denetimleri için açık yasal yetkiye sahip olunamayışının ise iki önemli nedeni olabilir224; Sayıştay tarafından yapılan performans denetimleri temelde yürütme organının faaliyetlerini konu aldığından birinci neden yürütme organının tenkit edilmek istememesidir. Diğer bir deyişle birinci neden politikacıların kendilerini dövebilecek sopaları serbest bırakmamalarıdır. Diğer neden ise performans denetimlerinin yapılmasıyla sağlanabilecek faydaların yeteri kadar anlaşılamaması, yani işe yaramayacağı konusunda mevcut düşüncelerin olmasıdır. Bu düşüncelerden bazıları şunlardır;
- ‘‘Performans denetimi sadece teftiş sayısını artırır ve rüşvet ile kırtasiyeciliği
fazlalaştırır.’’ Öncelikle performans denetimlerinin amacının ne insanları cezalandırma
ne de herhangi bir hırsızın peşinde koşarak onu yakalama olmadığını belirtmek gerekir. Performans denetimleri daha önce de belirtildiği gibi yapıcıdır. Denetlenenlerin performanslarını artırmak için yapılması gerekenleri tavsiyeler halinde sunar. Bireyler üzerinde değil sistem ve prosedürler üzerinde durur. Bu nedenle bu görüş geçerli değildir.
- ‘‘Performans denetimi israfa neden olur.’’ Performans denetimleri genelde maliyetlerinden yüksek faydalar sağlamaktadır. Bu görüş açısından tutumlu davranılması için performans denetimleri ile düzenlilik denetimleri bir arada yürütülebilir. Ancak böyle bir uygulamaya gidilmeden de istenen faydaların sağlanması mümkündür.
- ‘‘Performans denetimi Sayıştay’ın hakimiyetini artıran bir mekanizmadır.’’Bu görüş bir yanlış anlamadan ibarettir. Performans denetimin yapılma nedenlerinin yüzeysel ve yersiz olması halinde geçerlilik kazanabilir.
- ‘‘VET denetimini yürütme organı da yapabileceğinden Sayıştay performans
denetimine gerek yoktur.’’ Sayıştay performans denetimi yürütme organının yaptığı
performans denetimine ikame değil bir ilavedir. Yürütme organı kendi iç işleyişinin etkinliği ve verimliliğini sağlamak için önlemler almalı ve bunu iç kontrol ve denetim
mekanizmaları ile sağlamaya çalışmalıdır. Bu, Sayıştay’ın tüm yürütme birimlerinin performansını denetleyecek kaynağa sahip olamayacağı gerçeği ile de uyuşur. Ancak tek yönlü yürütme kontrolü ve denetimi yeterli değildir. Yürütmeden bağımsız ve objektif bir kurumun görüş ve tavsiyelerinin alınmasına ihtiyaç duyulmaktadır. Bu nedenle bu görüş de geçersizdir.
- ‘‘Performans denetimleri Ombudsman kurumunun yaptıklarının tekrarıdır.’’ Ombudsman, bireylerin ya da kurumların yürütme organı ile ilgili şikayetlerinin doğruluğunu, kötü niyet, bilinçli geciktirmeler, süre aşımları vb. açılardan araştıran bir mekanizmadır. Performans denetimlerinin faaliyet alanı ise daha geniş olup denetlenenleri, haklarında bir şikayet olmasa da inceler. Ayrıca sağlanan başarıları da raporlarında yansıtır ve başarı düzeyi ile ilgili yorumlarda bulunur.
3. Yeterli Nitelik ve Niceliğe Sahip Personel
Performans denetimlerini gerçekleştiren Sayıştayların temel kaynakları insan gücü, onun uzmanlığı ve deneyimidir. Denetçiler olmadan denetimin yapılması olanağı yoktur. Özellikle geniş bir alanda denetim yapma yetkileri olan Sayıştayların yeterli niteliklere ve niceliklere sahip denetçilere ve diğer insan kaynağına sahip olmaları performans denetimleri açısından da geçerlidir.
Performans denetimlerinde düzenlilik denetimlerinde olduğu gibi sadece hukuksal mevzuata ve/veya muhasebe bilgilerine haiz denetçiler yeterli olmamaktadır. Daha önce de belirttiğimiz gibi performans denetimlerinde birçok yeni teknik ve metot bulunmaktadır. Bu nedenle verimlilik, etkinlik ve tutumluluk konularında istihdam edilmek üzere sosyal bilimlerde ve mühendis olarak eğitim görmüş personele ihtiyaç duyulmaktadır. Aynı zamanda devlet faaliyetlerinin gittikçe karmaşık bir hal alması yüksek nitelikli personel istihdamını zorunlu hale getiren bir diğer nedendir225.
4. Diğer Koşullar
Bağımsızlık, yasal yetki, nitelik ve nicelik olarak yeterli personel dışında performans denetimi için birçok içsel koşul bulunmaktadır. Performans denetimlerini gerçekleştiren Sayıştay’ın denetim alanı genişliğinin yürütmenin tüm faaliyetlerini kapsayacak şekilde olması; Sayıştay’ın denetimlerinde uyacağı performans denetim standartlarını ve metodolojisini geliştirmesi; ayrı bir performans denetim grubuna sahip olması, diğer denetim ve kontrol birimleriyle etkin iletişim içersinde bulunması, denetçilerin kaliteli eğitimini sağlayacak iyi bir hizmet içi eğitim sisteminin bulunması; etkin bir ödül sisteminin bulunması, vizyon ve misyon sahibi olunması, etkin bir iletişim birimine sahip olması vb. koşullar bunlara örnek olarak gösterilebilir.
III. KAMU KESİMİNDE PERFORMANS DENETİMİ UYGULAMALARI
Performans denetiminin pozitif hukukumuzda düzenlenişinin tarihsel geçmişine bakıldığında, performans denetimi kavramının ilk defa, 1938 yılında çıkarılan 3460 sayılı Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatiyle İdare ve Murakebeleri Hakkında Kanun’da geçtiği görülmektedir. Kanun’da geçen ibareler günümüzdeki anlamıyla disipline edilmiş ve belli esaslara bağlanmış performans denetimi kavramını karşılamasa da performans denetimin unsurlarını ihtiva ettiği söylenebilir. Bu düzenlemeleri o dönemlerde etkinlik denetimi/ekonomik denetim olarak adlandırılan denetim yaklaşımına dayanak teşkil eden hükümler olarak kabul etmek gerekir.
3460 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde; Umumi Murakabe Heyeti’nin (Yüksek Denetleme Kurulu) görevinin, Kanun’da belirtilen teşekkül ve müesseselerin ‘‘…idare şekil ve tarzlarını ve gayelerine ve iktisadi, ticari ve sınai esas ve icaplara uygun ve verimli ve rasyonel bir şekilde işleyip işlemediklerini ve hususiyle mevcut şartlara göre emsali müesseselerle mukayeseli maliyet hesaplarını her hesap yılı içinde en az bir defa tetkik, tahlil ve murakabe etmek ve buna dair raporlarını İktisat Vekaletiyle alakalı vekalete ve teşekküle vermek’’ olduğu hükme bağlanmıştır. Söz konusu Kanun ve bu Kanuna istinaden yürürlüğe konulan İktisadi Devlet Teşekkülleri Hakkındaki 3460
sayılı Kanunun Tatbik Suretini Gösterir Nizamname (Tüzük) de yer alan performans denetimine dayanak teşkil eden hüküm geçerliliğin 1983 yılına kadar korunmuştur. 72 sayılı Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede de benzer düzenlemeler vardır226.
Performans denetimine ilişkin diğer hukuki düzenlemeler; 1927 yılında yürürlüğe giren 1050 sayılı MUK’un 22 ve 28’inci maddelerinde yer alan hükümler ile 832 sayılı Sayıştay Kanunu’nda 1996 yılında yapılan değişiklikle Kanuna ilave edilen ek 10’uncu maddedir. Öte yandan, 1050 sayılı Kanunu yürürlükten kaldıran KMYKK’da da konuya ilişkin düzenlemeler yer almıştır227.
Söz konusu düzenlemeler çerçevesinde, kamu kesiminde performans denetimi uygulamalarının 5018 sayılı KMYKK’nın kabulü ve yürürlüğe girmesinden önceki dönem ve bu Kanun’un yürürlüğe girmesi sonrasındaki dönem olarak incelenmesi uygun olacaktır.