Performans Ölçümüne Dayalı Bir Bütçe Sistemi

Performans denetimi bir anlamda ölçümlere dayanır. Performans ölçümleri yapılmadan denetimin yapılması oldukça güçtür ve sağlıklı sonuçlar vermeyebilir. Bu nedenle verimlilik, etkinlik, performans hedefi, sonuçlar gibi performans ölçüm kavramlarına yer veren kısaca performans ölçümleri entegre edilmiş bütçe sistemleri, birimlerin performansları hakkında güçlü verilerin elde edilebilmesine olanak verir. Diğer bir deyişle, performansın denetimlerinin yapılabilmesi büyük ölçüde performans ölçümleri entegre edilmiş bütçe süreçlerinin performans yönetimine adaptasyonu ile mümkündür. Bu nedenle performans denetiminde uygunluğunun belirlenmesi açısından bütçe sistemlerinin incelenmesinde yarar vardır.

a. Klasik Bütçe Sistemi

Klasik bütçe sistemi, kamu harcamalarının idari-siyasi kuruluşlara göre dağıtımını esas alan, girdilere odaklı, bütçe giderlerine ilişkin kararların genellikle bilimsel ölçütlerden yoksun, sezgisel ve siyasal pazarlıkla alındığı ve bir yıllık süreci içeren bir bütçe sistemidir.

Klasik bütçe sistemi hizmet esaslı değil, personel sayısı, harcama tutarı gibi girdi esaslı bir sınıflandırma yapısına sahip olduğundan kamusal program ve faaliyetlerin çıktıları, sonuçları, birim çıktının maliyeti, birim sonucun maliyeti vb. ile ilgili bilgi sağlamamaktadır. Girdilerle ilgili olarak sağlanan bilgilerin ise sadece kurum veya bölümü kapsaması, hizmet veya programla bağlantılı olmaması ise sağlanabilecek girdi bilgileriyle kurum performansı arasında ilişki kurulamamasına yol açmaktadır. Dolayısıyla geleneksel bütçe sistemi performans ölçüm ve denetimlerinin temel kavramları olan çıktı, sonuç, kavramlarını içermemekte, girdilerle ilgili sağladığı verileri hizmetle ilişkilendirememekte, siyasal pazarlığı esas aldığından performans amacı ve hedefi kavramlarına yer vermemektedir.209 _{Dolayısıyla bu sistem performans} yönetiminin ve denetiminin temel gereklerinden olan stratejik planlama, performans

ölçümü ve performans bilgilerinin kullanımı döngüsü için uygun olmayan bir kullanıma sahiptir.210 Bu sistemde var olan denetim şekli düzenlilik denetimidir.

b. Performans Bütçe Sistemi

Klasik bütçe sisteminin yetersizliğini ve aksaklığını gidermek, bütçeye yeni bir anlayış getirmek için geliştirilen performans bütçe sistemi, klasik bütçe sistemi ile program bütçe sistemi arasında yer alan bir aşamayı ifade etmektedir.

Performans sisteminde amaç, kamu kesiminin etkinliğini artırmak için kamusal faaliyetlerin gerçekleşme derecesini ölçmek ve bunları belirli programlar şeklinde formüle etmektir. Sistemde yürütülmekte olan faaliyet birim maliyet şeklinde ölçülüp hesaplandığı için farklı çözüm yöntemlerinin kapsayacağı süre ve maliyetler belirtilmelidir. Sistemin işlerliği açısından en önemli unsur, ölçülebilir birimlerin esas alınmasıdır. Kurumların performanslarının ölçülebilmesi için fayda-maliyet analizine imkan verebilecek şekilde kullanılan girdiler, rakamsal değer taşımalıdır. Kullanılan girdilerin miktarı ile elde edilen çıktıların arasındaki oransal değer, kamu kurumunun gerçek performansını yansıtmaktadır211.

Performans esaslı bütçeleme sistemi, eldeki veya öngörülen ödeneklerle en yüksek hizmet çıktısının sağlanmasını hedeflemektedir. Kaynak-hizmet dengesi içinde en verimli sonuçlara ulaşmak isteyen sistem, bunun için tercihlerinde mümkün olduğu ölçüde matematiksel verilere, çeşitli analizlere dayalı tekniklerden faydalanmaktadır. Bu teknikler arasında “sistem analizi” içinde yer alan “maliyet-fayda”, “maliyet-etkinlik” gibi teknikler de bulunmaktadır. Bu tekniklerle her bir kamu kuruluşunda veya hizmet programında kaynakların etkin kullanımı amaçlanmaktadır212.

210 _{Kenan Bulutoğlu, Kamu Ekonomisine Giriş, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1988, s. 200.}

211 _{Ahmet Özen, Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, T.C. Maliye}

Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Ümit Ofset Matbaacılık, Ankara 2008, s. 11.

c. Program Bütçe Sistemi

Bir diğer çağdaş bütçeleme tekniği ise amaç-kaynak bağıntısını kurmada stratejik planlama anlayışını getirerek gelecek dönemleri de dikkate alan ve alternatifler arasında karşılaştırmalara olanak veren program bütçe tekniğidir. Kurumların bütçelerinde yer alan hizmet programlarının belirlenen hedeflere ulaşıp ulaşmadığını etkinlik, verimlilik, sağlanan fayda vb. performans kavramları ile değerlendirerek plan hedeflerine hızlı ve dengeli bir şekilde ulaşmayı sağlayabilen bu teknik düzenlilik denetimleri yanında performans denetimi için de son derece uygundur213_.

Genel olarak program bütçe devlet yükümlülüklerinin yapılan hizmet açısından değerlendirilerek sınıflandırıldığı ve kaynakların ayrımında, faaliyetlerin yürütülmesinde hizmeti esas alan bir bütçe biçimidir. Sistemin ilk aşamasında devlet fonksiyonlarının ve bu fonksiyonların gerektirdiği hizmetlerin sınıflandırılması yatmaktadır. Sistemde fonksiyonel sınıflandırmaya göre gruplandırılan hizmetleri başarmak için çeşitli programlar hazırlanmakta ve ne tür programın yürütüleceği öncelikle tespit edilmektedir. Örneğin tespit edilmiş bir program olarak kişisel sağlık hizmetleri seçilebilir. Bu hizmetin hangi gruplara yapılacağı ise programın altında belirlenen birden fazla alt-programda ortaya konulmaktadır. Alt-programların nasıl gerçekleştirileceği faaliyetlerde ortaya konulmakta ve son olarak bu faaliyetlerin ne şekilde yürütüleceği belirlenmektedir. Böylece sistemde tümden gelim tekniği ile önce ana hizmetler tespit edilmekte, ardından bu hizmetlerin hangi şekilde gerçekleştirileceğini belirleyen maddelere yer verilmektedir214.

Program bütçe uygulaması, fayda-maliyet analizlerine büyük önem vermekte, bütçe imkanlarının en etkin düzeyde kullanımı bakımından mevcut alternatifler arasından en uygununun seçimini zorunlu kılmaktadır. Program bütçe sisteminin amacına uygun bir şekilde uygulanabilmesi için gerekli verilerin sağlıklı bir biçimde toplanması ve değerlendirilmesi yanında iyi çalışan bir muhasebe sistemine ihtiyaç vardır215.

213 _{Nihat Edizdoğan, Kamu Bütçesi, 4. Baskı, Ekin Ktabevi, Bursa, 1998, s. 178.} 214 _{Özen, a.g.e. , s. 13.}

d. Planlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS)

PPBS, performans ve program bütçe sisteminin daha ileri bir adımı olarak görülmektedir. PPBS’de, sistem analizi içinde yer alan maliyet-fayda, maliyet-etkinlik analizi gibi analizlerden geniş ölçüde faydalanmaktadır. PPBS, bütçenin hizmetlere ve bu hizmetlerin çıktılarına göre yeniden şekillendirilmesini ve hizmetlerin gelecek yıllara ait maliyetlerinin belli bir projeksiyonla belirlenmesini öngörür. PPBS, stratejik hedef maliyetlerini ve sonuçlarını tespit ederek değerlendirmek (planlama), bu hedeflerin gerektirdiği insan gücünü ve diğer girdileri zamana göre belirlemek (programlama) için geliştirilmiş rasyonel ve sistematik bir süreçtir216.

e. Sıfır Esaslı Bütçe Sistemi

Sıfır esaslı bütçeleme sisteminin temelinde her yeni yıl için yürütülen faaliyetlerin ve bunlara ayrılan ödenek miktarlarının ve niteliğinin baştan değerlendirilmesi yatmaktadır. Sıfır esaslı bütçeleme sistemi, bütçelemenin geçmiş yıllardaki uygulamalardan etkilenmeden yeni değerlendirmeler ışığında yapılmasını gerektirmektedir. Bu bütçeleme sistemi, bütçesi hazırlanan mali yılda sunulacak hizmetlerin ilk defa sunulacakmış farz edilip, bu hizmetlerin en düşük maliyetinin bulunması için analizler yapılmasını, en düşük maliyetle sunulması için en uygun yöntemin ne olduğunun ortaya konulmasını gerektirmektedir217.

“Sil baştan bütçeleme” ya da “yeni baştan bütçeleme” olarak ifade edilen bu sistemde; geçmiş yılların ödenekleri sıfır kabul edilmek suretiyle, gelecek yıl bütçelerinin bunlara bağımlılığı ortadan kaldırılmaktadır. Bu sistemde kamu yöneticilerinin bütçe gerekçelerini en ince ayrıntısına kadar düzenlemeleri zorunlu kılınmakta ve kamu faaliyetleri karar paketleri şeklinde düzenlenerek nispi önemlerine göre sistematik olarak değerlendirilmektedir. Bundan dolayı bütçeleme sürecinde kamu kurumları tüm dikkatlerini bütçe hazırlık çalışmalarına vermektedir. Böylece sistemin

216 _{Tüğen, a.g.e. , s.118.}

217 _{Esin Oral, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçe Uygulamaları, Gelişimi ve Türk}

Mali sistemi Açısından Bir Değerlendirme, , T.C. Maliye Bakanlığı, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Nisan 2005, Ankara, s. 10

temel odak noktasını alternatif bütçe düzeylerinde elde edilebilir başarıların en uygun şekilde optimize edilmesi oluşturmaktadır218.