Performans Esaslı Bütçeleme

Uzun yıllardan beri aşırı merkeziyetçi yapı içinde çalışan ve insiyatif tanınmayan kamu idareleri, politika üretme kapasitesinden yoksun hale gelmişleridir. Bu sorundan yola çıkarak kamuda yeniden yapılanma çerçevesinde, kamu idarelerinin ulusal plan ve stratejilere uygun stratejik planlarını hazırlamaları, bu yolla politika ve stratejilerini açık bir şekilde ifade edebilmeleri, bu politika ve stratejilere uygun bütçeler hazırlamaları ve geliştirecekleri performans göstergeleri yoluyla başarılarını ölçme gereği ortaya çıkmıştır. Bu yaklaşımın doğal bir sonucu, kamu mali yönetiminde girdi odaklı geleneksel bütçeleme anlayışından, çıktı-sonuç odaklı bütçeleme anlayışına geçilmesi olmuştur.

Performans esaslı bütçeleme yaklaşımı, harcamada meydana gelecek her artış ile çıktı ya da performans bağlantısını kurmaya çalışır. Bunu gerçekleştirmek de sunulan kamu hizmetlerinin birim maliyetinin bulunmasını gerektirir. Bu da etkin bir maliyet muhasebesi uygulamasını beraberinde getirir. Çünkü, kamu sektörünün performansının ölçülebilmesi bakımından hizmetin kalitesinde ya da seviyesinde meydana gelen değişimin marjinal maliyetini ölçmek gerekir. Kuşkusuz bu söylenilenler performans esaslı bütçelemenin en katı şeklini tarif etmektedir. Ayrıca, idareler de yürütmekte oldukları kamu hizmetlerinin detaylı bir şekilde ortaya dökülmesinden pek hoşnut olmazlar. Teknik problemler yanında yaşanan kurumsal dirençler nedeniyle kolay uygulanamadığı içindir ki; 50 yıl önce başlayan performans esaslı bütçeleme uygulamasında çok az mesafe alınmıştır. Bütün bunlara rağmen, kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliği artırma çabaları, kamu kaynaklarının kalite ve

111 _{M. Kamil Mutluer, Erdoğan Öner, Ahmet Kesik, Bütçe Hukuku, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları,}

etkinlik kriterleri dikkate alınarak tahsis edilmesi, artık günümüz bütçe sistemlerinin en öncelikli amacı haline gelmiştir. Dolayısıyla geleneksel bütçe sistemleri yoluyla kaynakların tahsisinde, sadece sunulacak kamu hizmetinin bedelinin dikkate alındığı bir bütçeleme anlayışı artık çok gerilerde kalmıştır. Bütçeleme anlayışında meydana gelen bu değişim, merkezden yönetimi esas alan bir yönetim anlayışından, yetki ve sorumlulukların devredildiği kaynakların yerinden yönetimini esas alan bir yönetim anlayışını da beraberinde getirmektedir112.

Bu gelişmelere paralel olarak 5018 sayılı Kanun ile kamu mali yönetiminde mali disiplin, hesap verebilirlik ve mali saydamlık hedeflenerek kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamak üzere performans esaslı bütçelemeye geçiş öngörülmüştür. Kanunun 9’uncu maddesi, “Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme” başlığını taşımaktadır. Bu maddeye göre, kamu idareleri stratejik plan hazırlamak ve bütçelerini de bu planda yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak oluşturmak zorundadır. Bu kapsamda 5018 sayılı Kanun performans esaslı bütçeleme anlayışına geçişi öngörmektedir.

Performans esaslı bütçeleme, kamu hizmetlerine ödenek tahsisi yapılmadan önce yürütülecek faaliyet ve projelerin maliyetlendirilmesini ve bunlara yönelik performans hedefleri oluşturulmasını öngören bir bütçe yönetim sistemidir. Böylece sistemde kamu hizmetlerine yönelik ödenek tahsisi çıktılar ve sonuçlarla ilişkilendirilmektedir113.

Performans esaslı bütçeleme konusunda değişik tanımlamalara yer verilmekle birlikte sistemi bütünüyle ortaya koyan genel bir tanım şu şekilde verilebilir: Performans esaslı bütçeleme; performans yönetimi anlayışının bir parçası olup, organizasyonun misyon ve vizyonuna uygun olarak önceden belirlenmiş amaç ve hedeflerine ulaşmasını sağlamak üzere, kaynakların tahsisini amaçlayan ve önceden belirlenmiş performans

112 _{Mutluer ve Diğerleri, a.g.e. , s.141.}

113 _{Haluk Egeli, Ahmet Akdeniz, Mehmet Aksaraylı, Kamil Tüğen, Ahmet Özen, “Stratejik Planlamaya}

Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Kritik Kontrol Noktaları Analizi: Türkiye’deki Kamu Kurumları Uygulaması”, Dokuz Eylül Üniversitesi İİBF Dergisi, Cilt 22, Sayı: 1, 2007, s. 28.

ölçütlerine göre, organizasyonun amaçlarına ulaşıp ulaşmadığının izlenmesini içeren bir bütçeleme süreci yaklaşımıdır.

Performans esaslı bütçeleme sistemi, eğer gerekli tüm unsurlar ve faktörler dikkate alınırsa etkin işleyebilecek bir sistem olarak ifade edilebilir. Gerekli altyapı bütünüyle tamamlanmadan sistemden rasyonel sonuçlara ulaşmak mümkün değildir. Performans esaslı bütçeleme sisteminden beklenen etkinliğin sağlanması açısından aşağıda belirtilen unsurlara dikkat edilmelidir:

• Eş zamanlı bir bilgi ağına olan ihtiyaç, • Performans kültürüne sahip yeterli personel, • Performansa odaklanan bir kamu yönetim anlayışı, • Ekonomik ve siyasi yapının istikrarlılığı,

• Toplumun kamu hizmetlerinden beklentilerinin kalitesi, • Performansa dayalı bir ücret sistemi,

• Siyasi karar alıcıların sisteme olan inancı.

Söz konusu unsurlar sistemin işleyişi yönünden tamamlayıcı bir rol oynadıklarından, performans esaslı bütçeleme sisteminin etkinliğinin ölçülebilmesi bakımından zorunlu kabul edilmektedir. Dolayısıyla performans esaslı bütçelemeye yönelik bir bütçe sisteminde yapısal düzenlemelere gidilirken, söz konusu unsurların göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Buna göre ülkeler kendi yapısal koşullarının elverdiği ölçülerde bütçe sistemlerini bu çerçevede yeniden yapılandırmaya çalışmaktadır.114

Performans esaslı bütçeleme anlayışı aynı zamanda kamu idarelerinde performansa dayalı bir yönetim anlayışının yerleşmesine de yardımcı olacaktır. Performans esaslı bütçeleme sisteminde öngörülen performans bilgisi sistemi, bunu sağlamanın aracıdır. Performans hedef ve göstergelerinin oluşturulması, performansın bu hedef ve göstergelere göre değerlendirilmesi, dolayısıyla idarelerin faaliyetlerinin

114 _{Kamil Tüğen, Haluk Egeli, Ahmet Özen, “Gelişmiş Ülkelerde Performans Esaslı Bütçeleme Sistemine}

Yönelik Reform Arayışları ve Bütçe Uygulamaları”, Finans Politik & Ekonomik Yorumlar Dergisi, Cilt: 44, Sayı: 509, s. 36.

bilgi ve verilere dayalı olarak izlenmesini gerekli kılmaktadır. Ayrıca böyle bir sistemin kurulması, performans denetimi için de uygun ortamın kurulmasına yardımcı olacaktır. Çünkü performans esaslı bir bütçeleme sistemi oluşturulmadan, performans denetiminin yapılmaya çalışılması çok anlamlı sonuçlar vermeyebilecektir. Çünkü performans denetimi, kamu idarelerinin sorumlulukları çerçevesinde faaliyetlerini yürütürken kaynakların etkin, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılıp kullanılmadığını kontrol etmenin en önemli aracıdır. Diğer bir deyişle, kamu idarelerinin doğru şeyler yapıp yapmadıkları, doğru şeyleri de en az maliyetle yapıp yapmadıklarının tespiti, ancak etkin işleyen bir performans bilgi sisteminin varlığı ile mümkün hale gelecektir115_.