Performans Denetimi

Denetim; yönetim faaliyetlerinin kabul edilen plana, verilen direktife ve belirlenen ilkelere uygun olarak etkin bir şekilde yapılıp yapılmadığını ortaya koyan araç olarak tanımlanmaktadır (Tortop ve diğerleri, 2007: 123). Kamu yönetimi alanında denetim, genellikle planlanan amaç, hedef ve programların gerçekleşme seviyesinin tespiti için yürütülen bir faaliyet olarak ifade edilmektedir. Geleneksel yönetim anlayışında kamu yönetiminin denetimi; kurallara uygunluk, yerindelik ve mali denetim şeklinde gerçekleşmektedir (Köseoğlu, 2007: 309).

Geleneksel yönetim anlayışında denetim fonksiyonu, iş ve işlemlerin yasal ve bilimsel kurallara uygunluğunu tespit etmek gayesiyle uygulama sırasında, öncesinde veya sonrasında yapılan incelemeler şeklinde tanımlanmaktadır. Yetkili makam adına yapılan bu hizmet, devlet teşkilat yapısına paralel olarak örgütlenmiş, bağlı oldukları erkin görev ve yetkilerini yansıtacak şekilde oluşmuştur. Yasama denetimi, yargı denetimi ve yürütmenin iç denetimi bu sistemin asli unsurlarını meydana getirmektedir (Özer, 1998: 92).

Geleneksel denetim anlayışı, denetimden ziyade teftiş odaklı, yetki ve sorumluluklarda dengesizlik ve harcama öncesi katı ön kontrolün olduğu bir yapıya sahiptir. Hesap verebilirlik (accountability) yerine sorumluluk (responsibility) anlayışı yönünde oluşan

denetim anlayışı hakimdir. Mali sorumluluk, bu anlayışın bir sonucu olarak gelişmiştir. Bu anlamda halktan toplanan vergiler; halkın devlete emanet ettiği paralar olarak değil, devlet hazinesi olarak algılanmış ve bu paralar Maliye Bakanlığı’na bağlı olan saymanların sorumluluğuna verilmiştir. Paraların usulüne uygun harcanması saymanların sorumluluğunu ortadan kaldıran bir sonuç doğurmaktadır. Kısaca kurumların hükümete, hükümetin parlamentoya ve halka hesap verme yükümlülüğü değil, saymanların devlete karşı sorumluluğu esastır. Öte yandan bütçe dışı giderlerin artması, parlamentonun denetimini fiili olarak kısıtlamıştır. Denetim, idarenin tüm karar ve işlemlerini kapsamamaktadır. Yalnızca tekil işlemler olarak yürütülmekte, faaliyetler bir bütün olarak değerlendirilmemekte, sonuçlardan halk bilgilendirilmemektedir (Al, 2007a: 1).

Günümüzde birçok ülke, idareyi performansını ölçerek denetleme yolunu tercih etmektedir. Bu ölçüm sonucu ortaya çıkan bilgilere göre kamu yönetimlerini değerlendirerek bütçe ve mali sistemlerinde performans odaklı hareket etmektedirler (Al, 2007a: 4-5). Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, kamu hizmetlerini sayısallaştırarak ölçmeyi hedeflemektedir. Buna göre sonuçlar ölçülmek yoluyla başarı ya da başarısızlık belirlenmekte ve elde edilen çıktılar sergilenerek kamuoyunun desteği alınmaktadır. Performans yönetimi; bireyleri, kendi potansiyellerinin farkına varmalarını sağlayacak biçimde motive etmek suretiyle organizasyonlardan, takımlardan ve kişilerden daha etkin sonuçlar almak için üzerinde anlaşmaya varılmış amaçlar, performans standartları, hedefler, ölçüm, geri bildirim, ödüllendirme aşamalarından oluşan sistematik bir yönetim aracıdır. Performans yönetiminde kısaca şu ilkeler temel çerçeveyi çizmektedir (Halis ve Tekinkuş, 2008: 228):

1. Kriterler basit, kolay anlaşılır ve günlük işlerle ilgili olmalıdır.

2. Ölçülmesi istenen amaca ya da kullanıcının ihtiyacına uygun kriterler tercih edilmelidir.

3. Kriterler, durumu tüm gerçekliği ile ölçebilmeli, ölçülen olayın istatistiksel karakterlerini açıklıkla ve doğrulukla belirtmelidir.

4. Sayısal kriterler daha kolay anlaşılır olduğundan kriterler için kullanılan veriler daha çok sayısal olmalıdır.

5. Performansın fiziksel açıdan olduğu kadar parasal yönden de açıklanması gereklidir. Kriterler, maliyet ögelerinin ve parasal akışların incelenmesine imkan vermelidir. Performans denetimi; kaynakların etkinlik, verimlilik ve ekonomiklik ilkeleri çerçevesinde yönetilip yönetilmediğini ve mali sorumluluğun gereklerinin makul ölçüde karşılanıp karşılanmadığını tespit etmek için örgütün faaliyetlerinin değerlendirilmesidir (Özer, 2008: 425). Performans denetiminde yönetim kontrolleri, klasik kontrollere göre daha ayrıntılıdır. Amaç ve yaklaşım açısından farklılık göstermektedir. Geleneksel anlamda kontrol, klasik ölçme ve değerlendirme yöntemleri ile mevcut koşullarda yapılanı belirlemektedir. Bu yönetim kontrolleri, üst yönetime bilgi olarak sunulmakla birlikte üst yönetimin geleceğe dönük kararlar almasında, uygun amaçları belirlemesinde çok fazla etkili olmamaktadır. Performans denetiminde denetim, yalnızca alt ve üst yönetim düzeyleri yerine hem denetlenen, hem de denetleyenler tarafından ve performans planlamasıyla birlikte başlanarak yapılan bir görev olarak yürütülmektedir.

Performans denetiminin temel işlevi; performansın ölçülmesi, değerlendirmeler yapılması ve performans konusunda gerekli ayarlama ve düzenlemelerin yapılabilmesi için geri bildirimin gerçekleştirilmesidir. Beklenen performans sistemlerde amaçları gerçekleştirmek için gereken çıktılardır. Eğer doğru çıktılar belirlenmişse, bu çıktıların kontrolünden elde edilecek sonuçlar sistemin performans kriterini oluşturacaktır. Kısaca performans denetimi, sistemdeki tüm değişkenlerin davranışlarını önceden belirlenmiş hedef ve amaçlara dönük planlar doğrultusunda yönlendiren bir süreç olarak karşımıza çıkmaktadır (Halis ve Tekinkuş, 2008: 244).

Kamu kuruluşları kural olarak topluma karşı üç şey için sorumludur: paranın kurallara uygun olarak ve ortak kanaatle belirlenen hizmetler için harcanıp harcanmadığı, kaynakların etkin ve verimli kullanılıp kullanılmadığı ve hedeflenen çıktılara endeksli çalışmanın yapılıp yapılmadığı (Çevik, 2004: 254). Performans yönetimi ve denetimi anlayışında, devletten hizmetlere yönelik hedefler koyması ve belirli bir dönemde bu hedeflere ulaşmasını bekleyen vatandaş profili karşımıza çıkmaktadır. Bu beklenti doğal bir hak olarak görülmekte olup, belirlenen dönem sonunda vatandaşın aktif bir şekilde müdahil olarak hedeflere ne ölçüde ulaşılıp ulaşılmadığını sorması, sorgulaması anlayışını getirmektedir (Ateş ve Çetin, 2004: 255).

Kamu sektörü tarafından yürütülen faaliyetlerde etkinliğin ölçülmesinde, geleneksel olarak devlet faaliyetlerinin temel girdisi vergiler ve çıktısı da yapılan harcamalar olarak görülüp incelenirken, gelişen yeni yönetim anlayışı ile birlikte harcamaların yarattığı etki ele alınarak, ortaya çıkan sonuçlar değerlendirmeye tabi tutulmaktadır. Bu yaklaşım kamu faaliyetlerinde girdi odaklılıktan sonuç odaklılığa doğru bir yönelişi ifade etmekte olup esasen kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde performansın tanımlanması da bu çerçevede gerçekleşmektedir (Sakal ve Şahin, 2008: 4).

Geleneksel yönetim; sonuçlardan çok kural ve prosedürlere odaklı olup bu anlayışa göre çalışanlar, verilen emirlere ve mevzuata uymakla yükümlülüklerini yerine getirmiş sayılmakta ve yapılan işlerin sonuçlarından kendilerini sorumlu tutmamaktadırlar. Dolayısıyla kamu yönetiminde girdilere ve süreçlere yönelik geleneksel denetim anlayışının yerine amaçlara ve sonuçlara dayalı yeni denetim anlayışının öngörülmesinin temel sebebi; kamu sektöründe faaliyetlerin sonuçlarını ölçerek başarı ya da başarısızlığını belirlemek, hataları tespit etmek, gerçek maliyeti ortaya koymak, başarıyı ödüllendirmek, iyi uygulamaları sürdürmek, denetlemek ve halkın desteğini almaktır (Al, 2007b: 51).

Performans denetimi, kamu yönetiminde performans odaklı yönetim felsefesinin yaygınlaşmasının sonucu olarak yüksek denetim kurumlarında odak noktası olmuştur. Girdilere ya da girdiler ile çıktılar arasındaki ilişki ve süreçlere değil, daha çok sonuçlara vurgu söz konusudur. Kısaca etkinlik boyutu, yani kamu kurum ve kuruluşlarının amaçlarını gerçekleştirme düzeylerinin ve gösterdikleri başarının değerlendirilmesi ehemmiyet arz etmektedir (Akyel ve Köse, 2010: 21).

Yeni yönetim kültürü, böylelikle hem kurumsal hem de personel açısından; performansın ölçülmesi, değerlendirmeler yapılması ve performans konusunda gerekli ayarlama ve düzenlemeler yapılmasını öngörmektedir. Yeni yönetim kültürünün önemli bir boyutu olan performans denetimi, karar alma sürecinde gereken doğru bilgilerin elde edilmesi hususunda büyük önem taşımaktadır. Bu anlayış, bir yandan hizmetten yararlananlara kaliteli hizmet sunma endişesi taşırken; bir yandan da kurumsal stratejilerin nasıl bir doğrultuda geliştirileceğini ve bu noktada personelin nasıl davranması gerektiğini ortaya koymaktadır. Şüphesiz bu anlayışla birlikte kaynakların

etkin ve verimli kullanımı sağlanarak, kaynak kullanım kapasitesini ve hizmetlerin kalitesini arttırma hedefi gerçekleşme imkanı bulacaktır.