Geleneksel Yönetim Kültüründen Beslenen Türk Kamu Yöneticisinin

Kamu yönetimi sistemi; sınırları içerisinde yer aldığı ülkede; kültür, hukuk, din, gelenek, görenek ve teamüllerden etkilenmektedir. Türkiye’de de geçmişten beri uygulanan geleneksel yönetim yaklaşımı ülkedeki kültür, hukuk ve teamüllerle de şekillenerek merkeziyetçi ve otoriter bir yönetim kültürü oluşturmuştur.

Bu çerçevede Aktürk (2007: 37) Türk Kamu Yönetimi’nde kurum, yönetici ve iş yapma biçimini şu şekilde ifade etmektedir.

Türk kamu Türk kamu yönetiminde çalışma yerine “daire”, yöneticiye de “idareci” denir. İdare kelimesi, devir’den gelir. Müdür, idare eden yani “tekeri döndüren” demektir. Bu nedenle, daire başkanı olan idareciler, daire (çember) içinde kalan, daire dışına çıkamayan, daire içindeki müdürler de işi (tekeri) döndüren ve işi çekip çeviren kişilerdir. Ayrıca “idareci” kelimesi, “örtbas eden, göz yuman, hoş gören” demektir. Bu yüzden Türkiye’de yönetim ve yöneticilik anlayışı, tekeri döndürmek (günlük işleri yürütmek)’tir. Örneğin, idareci bir program hazırlanacağı zaman, “Yeni bir proje hazırlayın” demez; “Geçen yıl ne yapmışız, dosyayı getirin, bakalım” der. Her yıl aynı şeyi yapar. Onun içindir ki, Türk yönetiminde üstler astlarına, “Teker dönsün” derler.

Dolayısıyla yeni yönetim kültürünün önemli bir boyutu olan inisiyatif alan yönetici anlayışı, burada mevcut durumu koruyan, gelişime ve yeniliğe kapalı bir tip olarak öne çıkmaktadır. Zira yeni bir işe girişmek, yeni bir problem oluşturmak olarak algılandığından; eski usul çalışma tarzının devamı en makbul yol olarak gözükmektedir. Türkiye’de geniş kabul gören bir görüşe göre, “Müsteşar”, “Müsteşar Yardımcısı”, “Genel Müdür”, “Genel Müdür Yardımcısı”, “Daire Başkanı ve Yardımcısı”, “Vali”, “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin İdare Meclisi Üyeleri” yüksek yönetici olarak düşünülmekte ve bilinmektedir. Bunlar diğer kamu görevlilerinden, görevlerinin niteliği ve işgal ettikleri pozisyonlar yönünden farklı olup yüksek düzeyde karar verme yetkileri bulunmaktadır (Canman, 1978: 6-7).

Daire başkanı, genel müdür ve müsteşar olmak için siyasal iktidarın takdir ve tercihi gereklidir. Bu nedenle, kamu yönetiminde üst yöneticiler iktidara yakınlığı ve yanlılığı ile tanınan siyasallaşmış bürokratlar arasından veya seçimi kaybeden bürokrat ya da eski politikacılar arasından seçilmektedir (Aktürk, 2007: 38). Dolayısıyla, yüksek yöneticilerin çalışmalarının değerlendirilmesinde, yeterlikten (liyakatten) daha çok siyasal iktidara bağlılıkla hizmet üzerinde durulmaktadır (Canman, 1978: 8).

Türk yüksek yöneticilerinin belli başlı kişisel niteliklerini Türk ve yabancı gözlemciler yaptıkları araştırma sonucunda ilginç biçimde ortaya koymuş bulunmaktadırlar. Bunları şöyle özetlemek mümkündür (Canman, 1978: 12-13):

1. Türk yüksek yöneticisi yeterince eyleme dönük bir kişi değildir. Bu nitelik, bir yandan onun otoriter ve ataerkil olan aile yapısından, öte yandan yaratıcı düşünceden çok, edinilmiş bilgilerin tekrarına prim veren öğretim sisteminden kaynaklanmaktadır. Bu yüzden yönetici, nispi bir pasif tutum ve davranış içine girmekte, gelişmekte olan bir ülkenin gereksinmelerine oldukça ters düşen bürokratik bir hava yaratmaktadır. İnisiyatif ve sorumluluk alma, onlardan beklenmeyen, kendilerinin de özellikle kaçındıkları bir husustur.

2. Tipik Türk yüksek yöneticisi, otoriter bir kişiliğe sahiptir. Sivil yönetim bile hala askeri geleneklerin izlerini taşımakta, otoriter kişilik ise demokratik bir örgüt ikliminin kolayca oluşmasına, ast üst arasında kolayca iletişim sağlanmasına izin vermemektedir. Dolayısıyla personeli güçlendirme, katılımcılık gibi değerler çok fazla önemsenmemektedir.

3. Türk yöneticisi, aşırı derecede merkeziyetçi bir eğilime sahiptir. Daha alt düzeylerde çözüme kavuşabilecek bir sorun hakkında dahi hiyerarşinin üst düzeyinde karar verme yetkisi toplanmıştır. Bu, ast üzerinde etkili denetim yapmak ve olası yetkiyi kötüye kullanmalardan kaçınmak isteğinden kaynaklanmaktadır. Bu durum, yasalarda ve idari düzenleyici metinlerde de merkezciliğe ağırlık verilmesi gerektiği sonucunu doğurmaktadır. Ast ise, yetki alanına giren herhangi bir işlemde bile üstünün onayını aramaktadır. Bunun sonucunda, yüksek yönetici; zamanın çok önemli bir kısmını, politika saptamaya ve diğer yöneticilik işlevlerine ayıracağı yerde, ayrıntılı işlere vermek zorunda kalmaktadır. Yetki genişliğine olumlu bir şekilde bakmayan katı hiyerarşiyi öngören, astlara güvenmeyen, hizmette yerelliği birlik ve bütünlüğü bozacak bir unsur olarak algılayan bir anlayış burada sözkonusudur.

4. Yönetici, mevzuatın özünden çok sözüne (lafzına) bağlılık göstermektedir. Yasaları uygularken lafzi yoruma ağırlık vermektedir. Mevzuatı, sosyal

açıdan anlamlı sonuçlara ulaşmak için bir araç olarak görmekten çok onu başlı başına bir amaç olarak görmektedir. Söze ağırlık veren yorum ve uygulama, çoğu zaman yöneticinin yetersizliğini ve inisiyatiften yoksunluğunu gizleyen bir örtü olmaktadır. Bu da kural odaklılığın, süreçlerin amaçlardan daha fazla önemsendiğini göstermekte olup yeni yönetim kültürünün sonuç ve vatandaş/müşteri odaklılık yönüne ters düşmektedir.

5. “Yöneticinin kapısı daima yurttaşa açıktır” sözü yöneticinin halka karşı olan sorumluluk duygusunun temel kanıtı olarak gösterilir. Bunun sonucu olarak da, yönetici günlük işlere ayırdığı zaman dışında pek az zamanını daha önemli işlere ayırabilmektedir. Kısmen aşırı merkezciliğin, kısmen de emir yukarıdan geldiği takdirde işlerden sonuç alınabileceği yolundaki yaygın inancın sonucu olarak, yüksek yönetici sık sık yurttaşlar, parlamenterler ve siyasal parti üyeleri tarafından ziyaret edilmektedir.

Günümüzde kullanılan “yönetmek” ve “yönetim” kelimesi ise, “yön” den gelmektedir. Yönetmek; doğru yöne sevk etmek, yönlendirmek, yöneltmek demektir. Yönetici, astlarını doğru yöne, amaç ve hedefe yönelten kişidir. Nitekim, Fransızca ve İngilizce’de de yönetim “direksiyon”, yönetici de “direktör” dür; yani yönelten, yönlendiren kişidir (Aktürk, 2007: 37).

Osmanlı’daki ve cumhuriyet devrindeki yönetici profili bu anlamda yönlendirenden ziyade denetleyici rolü üstlenmiştir. Osmanlı döneminde, Babıali; taşrayı daha yakından kontrol edebilmek için eyaletlerin fiziki sınırlarını daraltmış ve vilayet adını vermiştir (Ortaylı, 2008: 171). Tanzimat sonrasında da Osmanlı yönetimi, yukarıdan aşağıya; vilayet, liva, kaza, nahiye, köy olarak teşkilatlanmıştır. Bu hiyerarşideki her üst kademe, astlarının tüm karar ve uygulamalarını sıkı bir şekilde denetlemeyi kendine görev bilmiştir. Osmanlı vali ve yöneticileri de devletin merkeziyetçi yetkilerine sahip temsilcileri olmuşlardır (Ortaylı, 1994: 309). Kısaca merkeziyetçilik ve bürokratikleşme, Tanzimat'ın yönetim anlayışının temel özelliğini meydana getirmiştir (Eryılmaz, 1992: 12). Bu anlamda Tanzimat dönemi zihniyetinin çok fazla bir dönüşüm geçirdiği söylenemez.

Öte yandan hiyerarşiler arasında ortaya çıkan ast-üst ilişkilerinde kullanılan tören ve ritüellerde modern çağın büro, oturum düzeni ve saygı biçimleri dışında çok fazla bir değişiklik göstermemektedir.

Zira söz konusu dönemde, kaleme (büroya) devam edenler arasındaki derece ve farklar şu şekilde ifade edilmektedir:

İlk derece hulefa, sonra mümeyyizan-ı hulefa, bir üst derece ser amedan-ı hulefa ve bunun da üstü mühime-i nüvisan idi. Bu derecelere yükselenlerin yerleri değiştirilir, yavaş yavaş kalemin en büyük amiri olan ser halifenin yanına kadar yaklaşırlardı. Divan-ı humayun dairesi usulüne göre son derece kabul edilen mühime-i nüvisan efendiler, kalemin uygun bir yerinde yüksekçe bir set üstünde ayrı otururlardı. Ümera ve devlet ricali tarafından zabitan-i aklam gibi saygı ve muamele görürlerdi. Mümeyyizan-ı hulefadan olan üst sınıflardaki efendiler sabahları kaleme girince ser halife dahil herkes ayağa kalkar, yerine oturunca temenna ederek yüceltirlerdi. Hulefa sınıfından olanlar yerlerine oturdukları zaman ise yalnız temenna ile yetinilirdi (Gültepe, 2009: 411).

Bilgin’in de ifade ettiği gibi, kamuda statü endişesiyle bireylerin davranışlarında değişiklik görülmektedir. Buna göre, aynı statüye sahip personel ile farklı statüye sahip personel arasındaki her türlü yönetsel iletişim farklı olmaktadır. Örneğin; farklı statüye sahip kişiler arasındaki iletişimde inisiyatif, yüksek statüye sahip kişilerde farklı olmaktadır (Bilgin, 1996: 33).

Bu çerçevede konu ile ilgili olarak Polatoğlu tarafından Türk kamu kuruluşlarında ast-üst arasındaki iletişim ve ilişkiler konusunda yapılan bir araştırmanın değerlendirilmesi sonucunda elde edilen bulgular şu şekildedir. Üstlere yöneltilen sorulara alınan yanıtlara göre üstlerin %61’i odalarına gelen astların ceketlerini iliklemelerini, %34’ü astların kendilerine ‘beyefendi’ diye hitap etmelerini istemektedirler. Öte yandan astların verdikleri yanıtlara göre, astların %93’ü üstlerinin yanına gittiklerinde ceketlerini iliklediklerini, %23’ü üstlerinin kendilerine ‘beyefendi’ diye hitap edilmesini istediğini belirtmişlerdir. Ayrıca astların %25’i üstlerinin yanında rahat bir şekilde oturamadıklarını belirtmişlerdir (Polatoğlu, 1988: 95). Bütün bunlar iletişim sırasında üstlerin bir kısmının astlarından belirli bir saygı beklediklerini ve bu saygının da biçimsel bir şekilde ortaya konmasını istediklerini gösteren önemli sonuçlar olarak karşımıza çıkmaktadır. Dolayısıyla astlar ya da astların bir kısmı üstün yanında bulundukları süre içinde kendilerinden beklenen saygıyı biçimsel bir şekilde gösterme çabası içinde davranma eğilimi göstermektedirler.

Aktürk (2007: 39); Türk yöneticisini, davranışsal olarak iş ve hizmet üretiminde, insan ilişkilerinde ve insan yönetiminde genellikle otoriter eğilimli, merkeziyetçi ve tekelci, şekilci ve merasimci, mevzuatçı ve kuralcı, gelenekçi, edilgen (pasif), kendini fazla geliştirmeyen, fakat kendini beğenen, astlarını beğenmeyen bir kişi olarak tanımlamaktadır. Çünkü Türk yöneticisi, evde babanın, okulda öğretmenin, askerde komutanın, iş yerinde şefin ya da ustanın tarihsel ve sosyo-kültürel süreç içinde yetiştirdiği bir kişidir. Bundan dolayı, Türk kamu yönetiminde iyi bir yönetici, “otoriter, disiplinli ve dirayetli kişi” olarak tasvir edilmektedir. Sonuç olarak yöneticiler, üstlerine karşı itaatkar ve hürmetkar, astlarına karşı sert ve otoriter kişiler olmaktadırlar. Buradan şu ortaya çıkmaktadır ki; Türk yöneticisi çift görünüme sahiptir. Aşağıdan yukarıya bakınca itaatkar ve hürmetkar; yukarıdan aşağıya bakınca sert ve otoriter bir nitelik ortaya çıkmaktadır.

Bürokratlar özellikle mevzuatı; iş yapmak için bir araç olmaktan çok, harfiyen uyma ve uygulama zorunluluğu bulunan bir amaç haline getirmekte; bu durum örgütlerde değişimi, gelişimi ve yeniliği; yöneticilerde yaratıcılığı ve girişimciliği olumsuz yönde etkilemektedir (Aktürk, 2007: 40). Ayrıca vatandaşa karşı, bir işin yapılması için değil, yapılmaması için, kanun maddelerini gerekçe göstermek ve ‘Efendim, mevzuat müsaade etmiyor’ demek bürokraside geleneksel kültürün süreklilik arz eden görüntüsünü oluşturmuştur.

Devlet dairelerinden birine işi düşen vatandaşın, her şeyden önce kime ve nasıl başvuracağını bilememesi, başvurduğu yerde, kendisine yetkiyle yanıt verecek kimseyi bulamaması, bu yüzden de bazen en küçük işini bile araya tanıdıklar, politikacılar koyarak en üst düzeyde çözümlemeye çalışması normal hale gelmiştir. Bunda yetki ve sorumlulukların iyi dağıtılmamış olması bir büyük nedense, yetki sahiplerinin çeşitli nedenlerle yetkilerini kullanmaktan kaçınmaları da bir başka neden olarak gözükmektedir (Bener, 2002: 247).

Nitekim Türkiye’de uzun yıllar müfettişlik, genel müdürlük, müsteşar yardımcılığı ve Valilik yapmış olan Ziya Çoker, yöneticileri şöyle tasvir etmektedir:

Türkiye’de her kademedeki yöneticiler açısından genel eğilim, yönetimde sıkı ve sert bir otoritenin var olması yönündedir. Yönetici tek yetkili olmalıdır. Her şey onda başlamalı, onda bitmelidir. Yönetici tüm işlerden ayrıntılarına kadar bilgi sahibi olmalı, her karar kendisi tarafından verilmelidir. Cezalandırma ve ödüllendirme sadece onun hakkıdır.

Bunlar arasında da ödüllendirmeyi değil, cezalandırmayı sever. Yönetici daima daha çok yetki ister. Özellikle otoritesini sağlayacak cezalandırma yetkileri onun için çok önemli ve gereklidir. İşler doğru dürüst yürümüyorsa, bunun tek nedeni yetkisizlik ve otoriteye uymamaktır. Bu otoriter yönetim anlayışının sonucu olarak, uzmanlar suskunluğa itilmektedir. Bunun nedeni, kendini beğenme, başkalarına güvenmemedir. Ancak işin özünde kendine güvensizlik ve korku yatmaktadır (Çoker, 1999: 182).

Uzun yıllar üst düzey bürokraside görev yapan Erhan Bener¹⁰, politikacı-bürokrat ilişkileri konusunda şu ifadeleri kullanmaktadır (2002: 323):

Parlamenterler genel olarak, büyük bürokratlarla iyi ilişkiler içinde olmayı yeğlerler. Çünkü bilirler ki bakan ne kadar etkili olursa olsun (seçildiği bölgedeki seçmenlerin işleriyle yeniden seçilme şansını kaybetmemek için uğraşmak zorundadır) bir işin sonuçlanması, yalnız bakanın emriyle olmaz. Bakan meslekten gelme bile olsa, bir bakanlığın bütün girdisini çıktısını, bütün yasalarını, yönetmeliklerini, yöntemlerini bilemeyeceği için belli bir ölçüde yanında çalışan bürokratların danışmanlığına başvurmak zorundadır. Bazı durumlarda, bürokratın parlamentere işi düşer. Daha iyi bir işe alınması, bir yere atanması ya da bir atanmanın durdurulması gibi durumlarda, bakana etkili olacak parlamenter aranır. Parlamenterleri ise, küçüklü büyüklü bürokratların ayağına götüren sorunlar, çok kez küçük sorunlardır. En çok da seçim bölgesinden çıkıp gelen bir seçmene; odacılık, kapıcılık gibi bir iş bulunması, parlamenterleri en çok yoran işlerdendir.

Özetle, geleneksel yönetim anlayışının ürettiği kültürden etkilenen bürokratlar; gelenekçiliğin muhafazakar ve engelleyici buyurganlığını “kırtasiyecilik” olarak yorumlayarak, makamlarından gelen saygınlığı ve gücü; politikacı, personel, vatandaş ve bu anlamda tüm çevrelerine karşı kullanmışlardır. Bunu kullanış şekillerinin Osmanlı’dan günümüze modernize edilerek intikal ettiğini söylemek mümkün gözükmektedir. Aşırı kuralcı, katı hiyerarşiye önem veren, merkeziyetçi, elitist bürokrat profili mevcut yapının muhafazasını isteyen temel özneler olarak varlıklarını sürdürmüşlerdir.

Dolayısıyla yeni yönetim kültürünün argümanları olan personelin kararlara katılımı, yöneticilerin inisiyatif alabilmesi, açıklık ve şeffaflık, bilgi edinme hakkı, hizmette yerellik ve yönetişim gibi unsurların söz konusu anlayış taraftarlarınca benimsenmesi büyük bir devrim olarak nitelendirilebilir. Zira yeni yönetim kültürünün temel boyutlarının geleneksel yönetim kültürüne sahip yöneticilerce kabul edilmesi onların saygınlık ve güç olarak tarif ettikleri otoriter ve buyurgan tarzı ortadan kaldırmaktadır. Her işin kendi imzalarında bitmemesi, kuralların işleri sekteye uğratmaması, astlara kendi görev alanlarını ilgilendiren mevzularda yetki verilmesi, danışılması, hizmetin

10

Erhan Bener, üst düzey bürokratlarla ilgili çalışmasında şöyle bir anısına yer vermektedir: “Bir gün, özel bir iş için yanıma gelen adı çok duyulmuş bir genel müdüre sormuştum: Özür dilerim ama bir ara izinizi yitirdim. Şu anda nerenin genel müdürüsünüz? Gülmüştü: “Kardeşim, genel müdürlük benim mesleğim. Bugün burada, yarın öbür tarafta. Elverir ki, bir kez bir yere genel müdür ol. Ondan sonra sırtın yere gelmez!” (Bener, 2002: 326).

vatandaşlara en yakın birimler tarafından sunulması, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarının karar alırken paydaş gibi görülmesi gibi hususlar yöneticilerdeki elitist yapıyı kırmış, düşük güç mesafesi oluşturmuştur.