Onay Kararnamesinin Hukuksal Niteliği

Anayasanın 104‟üncü maddesine göre uluslararası andlaĢmaları onaylama ve yayımlama yetkisi CumhurbaĢkanına aittir. Bununla birlikte, yukarıda incelendiği üzere CumhurbaĢkanının bu yetkisini kullanabilmesi için, kural

olarak, öncelikle bir uygun bulma kanununun çıkarılması gerekmektedir. Ġstisnaî nitelikteki birtakım andlaĢmaların onaylanması için ise uygun bulma kanunu çıkarılmasına gerek yoktur.

Anayasada, andlaĢmaların CumhurbaĢkanı tarafından onaylanmasını öngörülmekle birlikte, bu onaylama iĢleminin CumhurbaĢkanı tarafından tek baĢına mı, yoksa “karĢı-imza” ile mi yapılacağı belirtilmemiĢtir. Bunu bir eksiklikten ziyâde, demokratik devlet anlayıĢının tezahürü olarak kabul etmek gerekir. Zira, ülkemiz gibi parlamenter hükümet sistemlerinde devlet baĢkanlarının sorumsuzluğu esas iken, bakanlar bir yandan kendi bakanlıklarından dolayı bireysel olarak, diğer yandan bakanlar kurulu olarak toplu biçimde parlamentoya karĢı sorumludurlar. Bunun doğal sonucu olarak, devlet baĢkanlarının bütün iĢlemleri kural olarak karĢı-imza kuralına tâbidir; yani, devlet baĢkanlarının yaptıkları iĢlemler baĢbakan veya ilgili bakan tarafından imzalanır ve bu iĢlemden doğan sorumluluk baĢbakan veya ilgili bakana aittir404

. Nitekim, Anayasanın 105‟inci maddesi gereğince “Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur.”

DıĢ politikaya iliĢkin sorumluluk hükümete ait olduğuna göre, Cumhurbakanının andlaĢmaları onaylama iĢleminin de karĢı-imza kuralına uygun olarak gerçekleĢtirilmesi gerekmektedir405_{. Bu anlayıĢtan hareketle, 244 sayılı}

Kanun “Milletlerarası andlaşmaların onaylanması, bunlara katılma, bunların feshini ihbar etmemek suretiyle yürürlük süresini uzatma, Türkiye Cumhuriyeti‟ni bağlayan bir Milletlerarası Andlaşmanın belli hükümlerinin yürürlüğe konulması için gerekli bildirileri yapma, milletlerarası andlaşmaların uygulama alanının değiştiğini tespit etme, bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme, Bakanlar Kurulu kararnâmesiyle olur.” demek suretiyle

404

GÖZLER, Türk Anayasa Hukuku, s.517.

405 _{CumhurbaĢkanının andlaĢmaları onaylama iĢlemini neden tek baĢına yapamayacağına iliĢkin}

“onaylama” iĢleminin bir “Bakanlar Kurulu kararnâmesi” ile yapılacağını hükme bağlamıĢtır (Md.3/1).

Gözler, Anayasada andlaĢmaları onaylama yetkisi CumhurbaĢkanına

verilmiĢ iken, 244 sayılı Kanunun bu iĢlemin bir Bakanlar Kurulu kararnâmesiyle yapılmasını öngörmesinin Anayasaya aykırılık teĢkil ettiğini ileri sürmektedir406

. Yazara göre andlaĢmaları onaylama yetkisi münhasıran CumhurbaĢkanına ait olup, karĢı-imza kuralı gereğince bu iĢlemin ayrıca BaĢbakan ve DıĢiĢleri Bakanı tarafından da imzalanması gereklidir. Yazar, ayrıca, 244 sayılı Kanun andlaĢmaların onaylanmasının bir Bakanlar Kurulu kararnâmesiyle yapılmasını öngördüğüne ve bu Kanun da hâlen yürürlükte olduğuna göre, onaylama için Bakanlar Kurulu kararnâmesinin çıkarılmaya devam edeceğini, ancak bu kararnâmeden sonra çıkarılacak bir “onay kararnâmesi” ile CumhurbaĢkanının andlaĢmayı onaylaması gerekeceğini ileri sürmektedir407

.

244 sayılı Kanunun Anayasaya aykırlığına iliĢkin eleĢtirileri yanıtlayan TBMM Geçici Komisyon sözcüsü Kırca, Kanunda yer alan “Milletlerarası andlaşmaların onaylanması...Bakanlar Kurulu kararnâmesiyle olur.” hükmünden, Anayasanın 97‟nci maddesinin CumhurbaĢkanına verdiği onaylama yetkisinin Bakanlar Kuruluna devredildiği sonucunun çıkarılamayacağını; “Bakanlar Kurulu kararnâmesi” terimi ile idare hukukumuzda yerleĢmiĢ olan anlamıyla “CumhurbaĢkanının Bakanlar Kurulundan çıkardığı kararnâme”nin anlaĢılması gerektiğini; Anayasaya asıl aykırı olanın, CumhurbaĢkanının, Anayasanın 97‟nci maddesi gereğince bir andlaĢmayı onaylama kararını kendi imzasıyla tek baĢına alması olacağını ifâde etmiĢtir408

. Pazarcı ise, 244 sayılı Kanunda öngörülen düzenlemenin, CumurbaĢkanına ait olan andlaĢmaları onaylama yetkisinin Bakanlar Kuruluna devredilmesi olarak yorumlanmasına karĢı çıkmakta ve CumhurbaĢkanının Bakanlar Kurulu kararnâmesini imzalamasını, kendisine ait

406 _{Aynı Ģekilde bkz. DURAN, Cumhuriyet Gazetesi, 8 Temmuz 1963.; ÇELĠK, Milliyet}

Gazetesi, 27.8.1963.; BELĠK, Cumhuriyet Gazetesi, 5 Eylül 1963.

407 _{GÖZLER, a.g.e., s.444.}

olan bu yetkiyi kullanması olarak değerlendirmektedir. Yazara göre, sorumluluk hükümete ait olduğuna göre, 244 sayılı Kanundaki düzenlemenin doğal kabul edilmesi gerekmektedir409.

Pazarcı‟nın görüĢüne ek olarak belirtmek gerekir ki, CumhurbaĢkanının

tek baĢına yapacağı iĢlemler dıĢındakilerin karĢı-imza kuralı gereğince BaĢbakan ve ilgili Bakanlar tarafından imzalanması gerektiğine göre, “kanun hükmünde” olan andlaĢmaların sadece BaĢbakan ve DıĢiĢleri Bakanı tarafından değil, Bakanlar Kurulu tarafından imzalanması daha uygundur.

244 sayılı Kanunun anılan düzenlemesi, Anayasa Mahkemesinin de incelemesine konu olmuĢtur. Söz konusu davada410_{, 244 sayılı Kanunun diğer bazı}

hükümlerinin yanı sıra, 3‟üncü maddesinin 1 numaralı bendinin üçüncü fıkrasının da Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülmüĢ ve iptali istenmiĢtir. Ġptali istenilen hüküm Ģöyledir:

“2 nci maddenin 2, 3, ve 4 üncü fıkraları gereğince bir milletlerarası andlaşmanın onaylanmasının veya buna katılmanın uygun bulunmasına dair bir kanun çıkarılması zorunluğu yoksa ve bu andlaşmanın onaylanması veya buna

katılma bir Bakanlar Kurulu kararnâmesiyle olursa, bu andlaşmanın

onaylanmasının veya buna katılmanın uygun bulunması hakkında kanun çıkarılamaz.”

Yukarıdaki düzenlemenin Anayasaya aykırılık gerekçesi olarak, Anayasanın 97‟nci maddesine göre CumhurbaĢkanına verilmiĢ olan andlaĢmaları onaylama ve yayımlama yetkisinin Bakanlar Kuruluna devredildiği ve bunun da Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülmüĢtür. Anayasa Mahkemesi ise, Bakanlar Kurulu kararnâmesinin CumhurbaĢkanı tarafından imzalanmasını, Anayasanın 97‟nci maddesinde öngörülen onaylama iĢleminin yerine getirilmesinden Ģeklinde

409 _{PAZARCI, a.g.e., s.141-143.}

yorumlayarak Anayasaya aykırılık iddiasını kabul etmemiĢtir. Mahkemenin kararında bu husus Ģöyle açıklanmaktadır:

“Gerçeken, Anayasanın 97 nci maddesinin ikinci fıkrasında (Milletlerarası andlaşmaları onaylamak ve yayınlamak) yetkileri Cumhurbaşkanına verilmiştir. Ancak, bu madde hükmünü tamamlayan 98 inci maddede de (Cumhurbaşkanının bütün kararları, Başbakan ve ilgili Bakanlarca imzalanır. Bu kararlardan Başbakan ile ilgili Bakan sorumludur.) hükmü yer almaktadır. Bu hal; aynı maddenin başında belirtildiği gibi, (Cumhurbaşkanının, görevleriyle ilgili işlemlerinden sorumlu olmaması) nın tabiî sonucudur. 244 sayılı Kanun, andlaşmaların onaylanması işine bütün Bakanların katılmalarını öngördüğünden bir Bakanlar Kurulu kararnâmesi düzenlenecek, bütün imzalar tamamlanınca Cumhurbaşkanının imzasına sunulacaktır.

Cumhurbaşkanının bu kararnâmeyi imzalaması, yapılan andlaşmayı Anayasanın 97 nci maddesi gereğince onaylamasından başka bir anlam taşımaz.” Sonuç olarak, 244 sayılı Kanunun getirdiği düzenleme çerçevesinde, anlaĢmaların onaylanması bir Bakanlar Kurulu kararnâmesiyle (onay kararnâmesi) olmakta ve dolayısıyla, onaylama iĢlemi bir “idarî iĢlem” niteliği arz etmektedir.

Onay kararnâmeleri Resmi Gazete‟de yayımlanır. Resmi Gazete‟de yayımlanan kararnâmeye, onaylanan ya da katılınan andlaĢmanın Türkçe metni ile andlaĢmada muteber olduğu belirtilen dil ya da dillerden biri ile yazılmıĢ metni de eklenir. Onay kararnâmesinde, genelikle andlaĢmanın onaylanmasına dair uygun bulma kanununun tarih ve sayısı, andlaĢmanın tarih ve ismi, DıĢiĢleri Bakanlığının yazısının tarih/sayısı ve onaylamanın yasal dayanağı belirtilir ve andlaĢmanın metni kararnâmeye eklenir411_{. AndlaĢma, uygun bulma kanunu}

411

Bkz. R.G., 6.11.2006-26338:

“Türkiye Cumhuriyeti ile Suriye Arap Cumhuriyeti Arasında Serbest Ticaret Alanı Tesis Eden Ortaklık AnlaĢması Karar Sayısı: 2006/11044”. Bakanlar Kurulundan:

çıkarılmaksızın doğrudan Bakanlar Kurulu kararıyla onaylanmıĢsa, kararnâmede genellikle andlaĢmanın ismi/imza tarihi, DıĢiĢleri Bakanlığının yazısının tarih/sayısı ve onaylamaya cevaz veren yasal mevzuat belirtilir ve andlaĢmanın metni kararnâmeye eklenir412_{. AndlaĢmanın imza ile yürürlüğe girmesi}

öngörülmüĢ ise, kararnâmede bu hususun ayrıca belirtilmesi gerekir413

.