Genel Kural

Uluslararası hukuka göre andlaĢmalar esas itibarıyla onaylama ile bağlayıcı kuvvet kazanırlar318_{. AndlaĢmaların onaylanması, Devleti uluslararası}

hukuk bakımından taahhüt altına sokmaya yetkili Devlet organlarının, anayasaya uygun olarak, imzalanmıĢ bir andlaĢmayı resmen kabul ve tasvip etmesidir319

. Türk hukukunda uluslararası andlaĢmalar Anayasanın 104‟üncü maddesi gereğince CumhurbaĢkanı tarafından onaylamak ve yayımlanmak suretiyle bağlayıcılık kazanırlar. Ancak, bunun için öncelikle, kural olarak, TBMM‟nin onaylamayı bir kanunla uygun bulması gerekmektedir (Ay. Md.90/1). Esasen andlaĢmaların onaylanması sürecinde yasama organının irâdesinin aranması, usûlüne göre yürürlüğe konulmuĢ milletlerarası andlaĢmaların kanun hükmünde sayılmasının doğal sonucudur. Burada belirtmek gerekir ki, Anayasada kullanılan “onaylama” sözcüğü “katılma”yı da içermektedir320

. Bu husus 1961 Anayasası‟nın gerekçesinde açıkça belirtilmiĢtir321

.

317 _{DanıĢtay Birinci Dairesinin, 1/5/1991 tarih ve E.1991/53, K.1991/61 sayılı kararı.} 318

Milletlerarası Daimî Adâlet Divanının “Oder Nehri Komisyonunun Yetkileri” davasına iliĢkin kararı, 1929, P.C.I.J., Serie A, No.23, s.20.

319 _{MERAY, a.g.e., s.69.} 320

SERĠM, B. (1993), Uluslararası Andlaşmaların Onaylaması ve Denetlenmesi, AĠD, Cilt 26, Sayı 2, s.23, Ankara.

Uygun bulma kanunu tasarısını hazırlama görevi DıĢiĢleri Bakanlığına aittir322. Uygun bulma kanunu tasarısını Meclise sevk edip etmeme konusunda Hükümetin takdir yetkisi bulunmaktadır. Bu konuda TBMM üyelerinin kanun teklifinde bulunamayacağı, bu yetkinin münhasıran Bakanlar Kuruluna ait olduğu kabul edilmektedir323. Nitekim, TBMM Ġç Tüzüğü324, açık oylamanın zorunlu olduğu hâlleri düzenlerken, “…milletlerarası andlaşmaların onaylanması; bu andlaşmalara katılma veya bu andlaşmaların belli hükümlerinin yürürlüğe konması hakkındaki katılma bildirilerinin yapılmasının uygun bulunması hakkındaki kanun tasarılarının tümü…” demek suretiyle “kanun teklifi” seçeneğini dıĢlamıĢtır325

.

Serim, birkaç andlaĢma için tek kanunla topluca onaylama izni

verilmesinin Anayasaya uygun düĢmeyeceğini, bu nedenle her andlaĢma için ayrı uygun bulma kanunu çıkarılmasının zorunlu olduğunu belirtmektedir326_{. Yazarın}

bu konudaki gerekçesine eriĢemedik. Ancak, her ne kadar uygulamada her andlaĢma için ayrı bir uygun bulma kanunu çıkarılıyorsa da, Meclisin bir kanun ile birden fazla andlaĢmanın onaylanmasını uygun bulmasının önünde Anayasadan kaynaklanan bir engel bulunmadığı kanaatindeyiz.

Meclis andlaĢmanın onaylanmasını uygun bulabilir ya da uygun bulma kanun tasarısını reddedebilir veyahut andlaĢmanın çekince konularak onaylanmasını uygun bulabilir. Uygun bulma kanun tasarısı Mecliste görüĢüldükten sonra oylama kanun tasarısının tamamı üzerinden yapılır. AndlaĢma metninin maddeleri tek tek oylanmadığı gibi, andlaĢma metnine yönelik değiĢiklik de önerilemez. Yürürlükteki TBMM Ġç Tüzüğü‟nde bu konuda

onaylamanın tâbi olduğu şartlara tâbi tutulmuştur...”

322 244 sayılı Kanun (Md.4/1). 323 _{PAZARCI, a.g.e., s.140.} 324 _{R.G., 13.4.1973-14506.} 325 _{TBMM Ġç Tüzüğü (Md.142).} 326 _{SERĠM, a.g.e., s.23.}

bir hüküm bulunmamakla birlikte, daha önce yürürlükte olan mevzuatın öngördüğü bu usûl bugün aynen uygulanmaktadır327

.

Uygun bulma kanunu diğer kanunlardan farklı olmadığı için, Meclisin uygun bulma kanununu kabul etmesi hâlinde CumhurbaĢkanı bir daha görüĢülmek üzere kanunu TBMM‟ne geri gönderebilir. Ancak, kanunun Meclis tarafından aynen benimsenmesi hâlinde CumhurbaĢkanı uygun bulma kanununu yayımlamak zorundadır.

Uygun bulma kanununun kabul edilmesi andlaĢmanın onaylanmasından farklı bir iĢlemdir. Uygun bulma kanununun kabul edilmesi yasama organının yetkisi dâhilinde iken andlaĢmanın onaylanması CumhurbaĢkanının yetkisi dâhilinde olan bir idarî iĢlemdir328

. Uygun bulma kanununun Resmi Gazete‟de yayımlanmasını müteakip andlaĢmanın onaylanabilmesi için gerekli kararnâme tasarısı DıĢiĢleri Bakanlığı tarafından hazırlanır329

. Hazırlanan kararnâme taslağının imzalanmak üzere CumhurbaĢkanına sunulup sunulmaması ya da sunma zamanının belirlenmesi Bakanlar Kurulunun takdirine bağlıdır. Zira, CumhurbaĢkanının tek baĢına yapabileceği iĢlemler dıĢındaki kararlardan BaĢbakan ve ilgili bakan sorumlu olup (Ay., Md.105), sorumluluğun Hükümete ait olmasının karĢısında sorumluluğun konusu olan andlaĢmanın onaya sunulup sunulmamasında Hükümetin takdir yetkisini haiz olduğu kabul edilmek gerekir330

.

327 _{Bkz. 2.5.1927 tarihli TBMM Dâhilî Nizamnamesi (Md.112); 1.11.1956 tarihli Cumhuriyet}

Senatosu Ġç Tüzüğü (Md.85).; (PAZARCI‟dan naklen, s.140.).

328 _{“Milletlerarası andlaĢmaların onaylanması, bunlara katılma, bunların feshini ihbar etmemek}

suretiyle yürürlük süresini uzatma, Türkiye Cumhuriyetini bağlıyan bir Milletlerarası AndlaĢmanın belli hükümlerinin yürürlüğe konulması için gerekli bildirileri yapma, milletlerarası andlaĢmaların uygulama alanının değiĢtiğini tesbit etme, bunların hükümlerinin uygulanmasını durdurma ve bunları sona erdirme, Bakanlar Kurulu kararnâmesiyle olur.” (244 sayılı Kanun, Md.3/1).

329

Burada bahsedilen kararnâmenin, andlaĢmanın onaylandığının karĢı tarafa bildirilmesi amacıyla hazırlanan onay belgesi ile birbirine karıĢtırılmaması gerekir. AndlaĢmanın onaylanmasına iliĢkin Bakanlar Kurulu kararnâmesi, belgenin iç hukuk açısından yürürlüğe girebilmesi için gerekli idarî nitelikli bir iç hukuk iĢlemidir. Onay kararnâmesi ise, andlaĢmanın tarafı olan diğer devlete ya da saklayıcı devlete/uluslararası örgüte tevdiini müteakip belgenin uluslararası hukuk alanında yürürlüğe girmesi sonucunu doğuran bir iĢlemdir.

Bir andlaĢmanın onaylanmak üzere CumhurbaĢkanına sunulması durumunda CumhurbaĢkanının onaylama açısından takdir hakkına sahip olup olmadığı da ayrı bir tartıĢma konusudur. 244 sayılı Kanun‟un gerekçesinde, CumhurbaĢkanının yetkisi açıklanırken, TBMM‟nin onaylamayı uygun bulması ile bulmaması arasında ayrım yapılmıĢtır. Bu çerçevede, TBMM‟nin onaylamayı uygun bulmadığı andlaĢmaların CumhurbaĢkanı tarafından da onaylanamayacağını belirtilmiĢ; uygun bulma kanunu çıkarılan andlaĢmalara iliĢkin olarak ise “...eğer yasama organı onaylama veya katılmayı uygun bulursa, Cumhurbaşkanı, Başbakanın ve ilgili bakanların da imzasıyla onaylama veya katılma tasarrufunu yerine getirmede takdir yetkisine sahip olacaktır” denilmiĢtir.

Pazarcı da uluslararası hukukta onaylama iĢlemine tanınan genel nitelik

ve iç hukukumuzda bunun aksine bir düzenleme bulunmadığından hareketle, bu yetkinin tam bir takdir yetkisi olarak değerlendirildiği yönündeki eğilime iĢaret etmektedir. Yazar, 1961 Anayasasının CumhurbaĢkanının yetkilerini düzenleyen 97‟nci maddesinin yorumunu yapan Millet Meclisi Anayasa Komisyonunun, CumhurbaĢkanının anılan yetkisini tam bir takdir yetkisi (pouvoir discrétionnarie) olarak değerlendirdiğini belirtmektedir. Yazara göre bu yorum doğru ise, CumhurbaĢkanı hiçbir gerekçe göstermeye gerek duymadan bir andlaĢmayı reddetme veya onaylama zamanını istediği gibi düzenleme yetkisine sahip olacaktır; buna karĢılık, CumhurbaĢkanının onaylama konusundaki yetkisi, oluĢan devlet irâdesini yalnızca uluslararası bakımdan açıklama olarak değerlendirilirse, o zaman CumhurbaĢkanının böyle bir reddetme yetkisi bulunmayacaktır331

.

Gözler, dıĢ politika alanında sorumluluğun Hükûmete ait olduğundan

hareketle CumhurbaĢkanının onay için kendisine sunulan andlaĢmaları onaylamak zorunda olduğu görüĢündedir332

.

330 _{PAZARCI, a.g.e., s.140-141.}

331 _{PAZARCI, a.g.e., s.141.}

Serim, uygun bulma kanununun çıkarılmasının zorunlu olduğu

durumlarda CumhurbaĢkanının onaylama yetkisinin, kanunun yayımlanmasıyla bağlı yetkiye dönüĢtüğü görüĢündedir. Yazara göre Anayasada yer alan “Türkiye Cumhuriyeti adına...andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır” hükmündeki “bağlıdır” ifâdesi hem “koĢul” ham de “bağlılık” içeren bir sözcük olup, Anayasanın bu hükmünden dolayı CumhurbaĢkanının yetkisi bir bağlı yetkiye dönüĢmüĢtür333

. Yazar 244 sayılı Kanun‟un yukarıda zikredilen gerekçesine Ģu nedenlerle katılmamaktdır: (i) TBMM‟nin uygun bulmadığı andlaĢmalar yönünden bağlayıcılığı kabul edip, aksi durumda CumhurbaĢkanının “takdir” yetkisine sahip olduğunu ileri sürmek tutarlı değildir. Önemli olan yasama organının irâdesi doğrultusunda iĢlem tesis etmektir. CumhurbaĢkanının onaylama yetkisi, devletler hukuku ilkelerine uygun olarak Devleti temsil etmesinden kaynaklanan sembolik bir yetkidir. (ii) Bu gerekçe Anayasanın değil, Kanun‟un gerekçesidir. (iii) Anayasanın 90‟ıncı ve 104‟üncü maddeleri birbirini tamamlayan hükümler içermektedir. CumhurbaĢkanı 104‟üncü maddede belirtilen yetkisini yasama organının 90‟ıncı madde çerçevesinde oluĢan irâdesine uygun olarak kullanmalıdır. (iv) Yürütme yetkisi ve görevi CumhurbaĢkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir. Bu bakımdan, CumhurbaĢkanının yetkisini kanunlar çerçevesinde kullanmalıdır.

Serim‟in 244 sayılı Kanun‟un gerekçesini tutarsızlıkla suçlayan görüĢüne

katılmıyoruz. Anayasanın açık düzenlemesi karĢısında, TBMM‟nin uygun bulmadığı andlaĢmaların CumhurbaĢkanı tarafından onaylanamayacağında tereddüt yoktur. TBMM‟nin uygun bulduğu andlaĢmalara gelince, bu konuda bir değerlendirme yapmadan evvel, TBMM‟nin onaylamayı uygun bulma irâdesinin nasıl yorumlanması gerektiğini belirlemek gerekir. Eğer bu irâde, andlaĢmanın onaylanması açısından emredici bir irâde olarak değerlendirilecekse, gerekçenin tutarsız bulunmasına katılmak gerekir. Ancak, TBMM‟in irâdesini bu Ģekilde yorumlamamızı gerektirecek bir neden bulunmamaktadır. Meclis uygun bulma kanunu çıkarmak suretiyle andlaĢmanın onaylanması açısından bir izin

vermektedir. Bu izne rağmen Hükümet andlaĢmanın CumhurbaĢkanı tarafından onaylanmasını teminen Bakanlar Kurulu Kararnâmesi hazırlamak zorunda değildir. DıĢ politikayı yürütmekle görevli ve yetkili olan Hükümet bu açıdan takdir hakkına sahiptir. Meclisin uygun bulma kanunu çıkarmasını emredici irâde olarak ele almak gerekirse, bu irâdenin CumhurbaĢkanının yanı sıra ve ondan daha evvel Hükümeti bağladığını kabul etmek gerekir ki, bu kabulü gerektirecek bir neden yoktur. Onaylama yetkisi yürütme organına ait olup, dıĢ politika koĢullarının gerektirdiği durumlarda, yasama organının uygun bulmuĢ olduğu bir andlaĢmayı onaylamamak mümkünür334

.

Bununla birlikte, onaylama yetkisinin CumhurbaĢkanına, Devleti temsil etmesinden dolayı sembolik olarak verildiği335_{; ayrıca, dıĢ politikayı yürütmekte}

sorumlu Hükümetin irâdesinin esas olduğu dikkate alındığında, CumhurbaĢkanının onaylama konusunda bağlı yetkiye sahip olduğu kabul edilmelidir.