BÖLÜM 1: EŞBÂH VE NEZÂİR LİTERATÜRÜNÜN GENEL TAHLİLİ,
2.1.2. Niyetin Ne İçin Meşru Kılındığı, Niyet Edilen İbadetin Vasfının (Farz,
As propostas para a criação de entidades intercomunais na França, atenderam a interesses definidos.
Segundo Lojkine (1997, p.290) identificam-se duas etapas no processo de reestruturação das instituições locais:
A primeira entre 1958 e 1967, quando o Estado interfere por meio de instrumentos específicos e não universais, uma vez que os decretos de 1958 sobre distritos urbanos e a lei de 1966, que trata das comunidades urbanas, se referem apenas a algumas cidades.
A segunda etapa, após 1968, com a promulgação de duas leis, com foco no conjunto das coletividades locais.
Lojkine (1997, p.291) destaca que a etapa primeira, caracterizou-se pela fragmentação e a não-aplicação do decreto de 1958 sobre Paris. Da mesma forma, constatou-se a restrição da lei, que limitou-se a quatro grandes cidades, enquanto as aglomerações de Marseille, Toulouse ou Nice não foram incluídas no referido critério. Também ressalta a dificuldade da aplicação da lei em Lyon, que perdurou durante dois anos, até que surgisse a comunidade urbana respectiva.
A sombra autocrática também pairou sobre a experiência francesa, posto que a lei de 1968 (Fouchet) que reagrupava as comunas, segundo Lojkine “inclusive por via autoritária, chocou-se com a oposição da Associação dos Prefeitos da França.”
Lojkine (1997, p.291) citando E-Campagne e C.Dourlens descreve:
As pesquisas e consultas efetuadas pela Associação mostraram que se os prefeitos pretendem usar amplamente as diferentes formas de agrupamento que lhes são oferecidas, recusam-se, na maioria, a qualquer forma de agrupamento imposto, mesmo indiretamente, e
103 que tenha tendência a retirar às comunas o poder de decisão e a limitar-lhes as possibilidades de ação nos organismos intercomunais por elas criados.
A evolução dos processos de integração das comunas francesas, denominado intercomunalidade (intercommunalité) teve início ainda no século XIX, com a Lei de 1884 e no século XX a partir da década de 1950. A primeira norma legal dos anos 1950 foi o decreto 55-606, de 20 de maio de 1955, que autorizou a criação dos sindicatos de comunas para tratar de assuntos comuns aos governos locais. Em seguida, as ordenanças 29 a 33, no ano de 1959, definiam os primeiros parâmetros para a composição de agrupamentos de comunas para tratar de interesses conjuntos.
O principal instrumento legal surgiu em 1966, com a publicação da lei 66-1069, de 31 de Dezembro de 1966. Ela tratava da criação das comunidades urbanas, estabelecidas em torno de quatro cidades: Lyon, Bordeau, Lille e Strasbourg. Esse dispositivo legal seria substituído três décadas mais tarde, com a publicação da lei 96-142, em 1996.
Em 1967, o decreto de 22 de Março de 1967 tratava da exclusão de Bordeaux e comunas vizinhas do texto de 1966. Outro decreto do mesmo ano, o 67-875, de 6 de Outubro de 1967, definia questões sobre as comunidades urbanas e seus mecanismos de gestão.
Em 1968 era editado o decreto de 11 de Novembro, que estabelecia uma diferenciação para as comunas próximas a Lyon. Naquele mesmo ano o decreto 68-190, de 27 de Fevereiro, alterava o artigo 38 da lei 66-1069. Outra lei aplicada ao tema foi a 70-1297, de 31 de Dezembro de 1970, que tratava da forma de organização das comunas inseridas na comunidade urbana. Em 1971, o decreto 71-1062, de 24 de Dezembro, promovia uma modificação do decreto 68-190, com nova previsão para o artigo 38 da lei 66-1069.
A lei 71-588, de 16 de Julho de 1971, denominada lei Marcellin, trouxe nova definição ao tema da intercomunalidade.
Kervasdoue (1976, p.423) promove uma importante análise a respeito da Lei de 16 de Julho de 1971, também denominada Lei Marcellin. Aquele autor dizia à época que ¨[...] Durante os últimos quinze anos, pudemos a assistir a uma utilização crescente de leis destinadas a influenciar a evolução de diferentes setores de nossa sociedade.”
O autor realiza uma rápida análise sobre as comunas francesas, considerando a quantidade de comunas francesas, de menor porte e em maior quantidade do que as comunas de Alemanha e na Bélgica:
[...] em 1968 a França contava 37.708 comunas, cuja importância varia de forma considerável: 96,5% delas contavam menos de 5.000 Habitantes, mais de 60% menos de 500 e 50% menos de 350. Por outro lado, 1% das comunas somavam 20% da população e
104 20% respondiam por mais da metade, na Alemanha havia 24.500 comunas das quais 20.000 contavam menos de 2.000 habitantes e na Bélgica, 2.360 comunas em um território de 30.500 Km².
O autor considera que a fragmentação comunal conduz a dois efeitos que se materializam no território. Um deles se refere à carência de terrenos para organizar a expansão das comunas mais populosas. Outro efeito se refere ao êxodo rural, que progressivamente promove o despovoamento das pequenas comunas rurais, não lhe permitindo mais assegurar os serviços públicos mínimos como o ensino infantil ou asilos. O autor faz uma referência que consideramos de grande valia para o tema tratado neste trabalho, ao avaliar que “[...] Para os equipamentos mais importantes (rede de adução de água, saneamento etc.) as comunas deverão se organizar, se reagrupar”.
Para o autor, há um processo de divisão de responsabilidades entre o Estado (no caso francês o governo nacional) que controla as obras e, de outra parte, as comunas, as quais nem sempre podem arcar com os custos com o pessoal administrativo e técnico, responsável pela elaboração de relatórios e das análises técnicas. Sua conclusão é que as pequenas comunas dependem de maneira quase que completamente da administração. Outra questão identificada pelo autor é que para gerir e aprimorar os diferentes serviços públicos, os limites territoriais constituem entraves artificiais para uma exploração rentável e coerente.
Kervasdoue (1976, p.425) resgata as medidas legislativas e regulamentares relativas aos reagrupamentos de comunas anteriores à lei de 16 de julho de 1971:
Em seguida à revolução, a única forma de reagrupamento autorizada era a fusão, que reunia o território e o orçamento das diferentes comunas; foi assim que Paris se ampliou no século passado, incorporando certas comunas do subúrbio, como Montmartre, Grenelle e Vaugirard.
Para o mesmo autor, o estatuto municipal de 1884 parece ter inibido os processos de fusão, uma vez que o hábito previa que as fusões só se viriam a se efetivar mediante a aprovação unânime dos Conselhos Municipais. Constata também que apenas recentemente os textos aprovaram o processo de fusão, a exemplo dos decretos de 22/01/59 e de 27/08/64. Por outro lado, o autor observa que a possibilidade de proceder à fusão autoritária existia, por decreto do Conselho de Estado, todavia tal solução foi muito pouco utilizada. Prossegue sua explanação para afirmar que, na prática, as fusões se limitaram em cada ano a algumas dezenas e para pequenas comunas. Entre 1959 e 1970 foram registradas 350 fusões no território francês.
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No que se refere a outras formas de regulamento, o autor se propõe a verificar as formas de coalizão. Observa que, ainda em 1890, as comunas foram autorizadas a formar sindicatos cujo objeto, todavia, deveria ser único e bem determinado. Outra particularidade para a constituição dos sindicatos intercomunais é que a constituição de tais organismos trazia como condição essencial a manifestação unânime das comunas.
O autor observa outro momento relacionado à definição dos sindicatos intercomunais: “Mais tarde, entre 1959 e 1970, assistimos à criação de uma série de fórmulas jurídicas de reagrupamento: Sindicato de Vocação Múltipla (SIVOM), o distrito, a comunidade urbana, Sindicato comunitário de gestão (KERVASDOUE, 1976, p. 425)”.
Kervasdoue (1976, p.425) lembra também do projeto de lei Fouchet, entregue à Assembléia Nacional em maio de 1968, e que restou esquecido “durante a tormenta.” Ele considera tal projeto importante pela proposta de alteração das estruturas:
Christian Fouchet tornou público em dezembro de 1967 um anteprojeto para uma ampla consulta aos eleitos e divulgar a idéia de setores de cooperação intercomunal, claramente abordada no ‘Projeto Fouchet’ do mês de Maio 1968.
Para o autor, os setores intercomunais, ao promover a divisão sistemática do território, asseguram uma uniformização de procedimentos, cuja utilidade não se faz questionada. Ele delineia as características que devem estar contidas nas propostas para as comunas urbanas e rurais (KERVASDOUE, 1976, p.426):
Na zona urbana, os limites do setor devem coincidir com os limites de expansão da aglomeração. Na zona rural, a exposição de motivos do anteprojeto Fouchet menciona o Cantão como quadro desejável. O módulo mínimo de rentabilidade (para certos equipamentos e serviços de interesse local ) se situa próximo a uma população entre 5.000 e 10.000 habitantes.
O setor de cooperação intercomunal se constitui em um órgão de estudos e de planejamento para as comunas do setor, que podem se associar ou não aos projetos propostos. Kervasdoue (1976, p. 426) destaca que tal concepção para a cooperação intercomunal partiu da Associação de Prefeitos da França.
No ano em que foi aprovada a Lei Marcellin (1971), existiam várias modalidades de reagrupamento. Naquela oportunidade havia grande mobilização política para que se promovesse a revisão do sistema de financiamento das coletividades locais. Cabe ressaltar que, desde o início da 5ª. República, em 1958, até 1968, a reforma comunal cabia exclusivamente ao Executivo. São exemplos de atos do Executivo (governo nacional) as ordenanças de Janeiro de 1959, que criaram o distrito e o sindicato intercomunal de vocação
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múltipla. Essas instituições seriam instaladas em um prazo definido em quatro meses, dentro dos quais o poder Executivo garantiria os meios financeiros e administrativos ao início de seu funcionamento.
Outros instrumentos que viriam a facilitar a fusão foram o decreto de 22 de janeiro de 1959, com o escopo de facilitar a fusão, e o decreto de 27 de outubro de 1964, instituindo o aumento dos subsídios em favor das operações de equipamentos para os grupos de comunas ou comunas unidas por meio de fusão.
De acordo Kervasdoue (1976, p.426), “Somente em 1966 o parlamento é verdadeiramente associado à reforma comunal, com a lei de 06 de janeiro de 1966 sobre a tributação local direta e a lei de 31 de dezembro de 1966 sobre as comunidades urbanas”.