Kavâidin İslam Hukukundaki Yeri

Com relação ao planejamento metropolitano, merece menção o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado - PMDI, iniciativa do Governo do Estado de São Paulo em 1967.

Encontramos no Plano Metropolitano da Grande São Paulo 1994-2010 (1994, p.19)12 uma referência ao escopo do PMDI:

A elaboração de planos em escala regional para a Grande São Paulo data de 1970. Neste ano, culminando um processo iniciado pelo Governo do Estado em 1967, foi concluído o PMDI – Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado -, que procurava materializar a figura jurídica das regiões metropolitanas presente pela primeira vez na história do País na Constituição Federal de 1967.

Elaborado com base em estudos preliminares de caráter sub-regional e setorial, o PMDI foi concebido e coordenado pelo Gegran – grupo executivo ligado à então Secretaria de Economia e Planejamento, criado pelo Governo do Estado para responder pelo planejamento da Região e seu sistema de gestão.

Esse esforço de organização regional, no entanto, deu-se antes da instituição formal da Grande São Paulo como região metropolitana, o que só veio a ocorrer em 1973, com a promulgação da Lei Federal Complementar n° 14. Em conseqüência, o PMDI teve apenas caráter indicativo, não chegando a ser aprovado por qualquer ato formal.

Mais tarde, por meio de leis estaduais complementares (n°s 94/74 e 144/76) e outros diplomas legais, a experiência inicial do Gegran expandiu-se e grande parte do sistema de gestão metropolitano foi implantada.

Criou-se o Spam – Sistema de Planejamento e Administração Metropolitana – formado por uma Secretaria de Estado – a de Negócios Metropolitanos, órgão político do sistema -, por uma empresa de planejamento – a Emplasa -, que incorporou e substituiu o Gegran, por um conselho consultivo – o Consulti -, um deliberativo – o Codegran – e por um órgão de financiamento – o Fumefi.

Ao órgão técnico desse sistema, a Emplasa, caberia a implantação do Plano Metropolitano. E, com esse objetivo, o Spam buscou atualizar o PMDI.

Essa revisão, efetuada entre 1976 e 1977, não levou porém a qualquer resultado prático, e o documento de 1970 acabou permanecendo como o plano global da Região.

12 _{Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo S.A. – Plano Metropolitano da Grande São}

Paulo 1994/2010: Empresa Metropolitano de Planejamento da Grande São Paulo S/A – São Paulo: Emplasa, 1994. 228 pp.

60 A partir de 1980, com o impulso trazido pelo Decreto Federal n° 85.916, de 15/04/1981, que vinculou os investimentos e aplicações federais nas regiões metropolitanas às diretrizes contidas em seus respectivos planos, o PMDI voltou a ser revisto pela Emplasa, com o apoio de uma comissão especialmente designada pelo Consulti para orientar e acompanhar o trabalho.

A primeira versão do PMDI-II, revista e atualizada, foi acolhida pelo Consulti, apreciada e aprovada pelo Codegran, em deliberação com caráter provisório, enquanto se aguardava sua versão final.

Ao se iniciar o ano de 1983, o PMDI-II, concluído, foi novamente encaminhado para aprovação. Todavia, devido à iminente mudança de governo, em março daquele ano, não chegou, sequer, a ser apreciado.

Uma situação esdrúxula para o plano maior da Grande São Paulo, pois a versão preliminar do PMDI-II, apesar de incompleta, permanece até hoje como oficial, trazendo substanciais inconvenientes ao processo de planejamento e gestão da Região.

A elaboração do novo plano metropolitano da Grande São Paulo tornou-se, portanto, imperiosa.

Ao longo do tempo de atuação do sistema de gestão metropolitano e na falta de maior sistemática na elaboração, revisão e atualização de seu plano global, a Grande São Paulo foi objeto de inúmeros estudos e propostas de planos parciais, que devem ser levados em conta como referencial. Contudo, por abrangerem apenas parte da Região ou por estarem voltados para aspectos singulares da realidade regional, não conseguiram preencher as lacunas deixadas pela ausência de um plano regional, categórica e formalmente assumido pelo sistema.

Mais adiante, são feitas outras análises acerca do PMDI:

O PMDI de 1970, primeiro plano global para a Grande São Paulo, revelou em seu caráter e no formato de suas diretrizes condição realmente pioneira.

Foi inédito ao apurar as condições de sítio e de assentamento da Região e avaliar sua adequação para o desenvolvimento urbano.

Teve o mérito de resgatar as propostas já existentes em todos os planos setoriais, programas e projetos de porte metropolitanos e de avaliá-las e criticá-las, pela primeira vez, à luz de sua interação e sua compatibilidade com as condições de sítio e assentamento apuradas.

Seu pioneirismo evidencia-se, também, na concepção de um formato de gestão definitivo (a ser criado por lei complementar federal nos termos constitucionais então vigentes), que deveria suceder ao formato transitório estabelecido pelos Decretos Estaduais n°s 47.863 (de 1967) e 50.096 (de 1968).

Para subsidiar toda a extensão de seus conteúdos, o PMDI procedeu, também pela primeira vez para a Região, a um amplo levantamento, seguido de projeções, nos campos econômico, demográfico e social e inaugurou o lançamento, em base cartográfica regional extremamente precária na época, dos dados de uso do solo, infra-estrutura, distribuição de população e da atividade econômica.

Sua revisão, intentada em 1975, pouco depois de instituído o sistema de gestão regional, visava justamente a correção sistemática desses dados. E isso era possível, pois os dados finais do Censo de 1970 já estavam disponíveis, bem como os dos sistemas de informações e bases cartográficas regionais, cuja montagem fora realizada pelo Gegran no período 1971/75.

Um outro objetivo dessa revisão era ajustar os conteúdos e diretrizes do Plano às alterações no curso da economia do País, no período 1970/74, marcado, ao final, pela

61 reversão geral das expectativas de crescimento e pela entrada em um ciclo depressivo, caracterizado pela crise do petróleo e pela emergência de um novo ordenamento econômico mundial, com fortes repercussões no plano nacional.

O malogro da tentativa de revisão e atualização do Plano deixou essas perspectivas sem atendimento.

Já na revisão de 1981/82, denominada PMDI-II, os determinantes eram outros. Tratava-se, mais do que tudo, de consolidar criticamente o conjunto de concepções e linhas de ação para a Região que viera se agregando, no período de atuação do Spam – Sistema de Planejamento e Administração Metropolitana (1975 a 1980), em um novo documento global de grande valia para a compatibilização das ações federais e estaduais na área.

O Decreto Federal n° 85.916 (de 1981) estimulava a feitura do Plano. Paralelamente, a revisão e atualização do PMDI visavam reforçar as articulações com os setores da administração, dentro dos limites do formato de gestão vigente.

Tratava-se, então, de potencializar as capacidades institucionais do Sistema Metropolitano, resgatando um lastro de experiência de cerca de 15 anos de ação regional e, também, de ajustar as políticas regionais ao quadro econômico-social extremamente crítico do País e da Região, em virtude da crise mundial em curso.

Além da ilustrativa avaliação dos destinos do principal instrumento de planejamento metropolitano, o texto do Plano Metropolitano da Grande São Paulo – 1994/2010 descreve a conjuntura em que era apresentado:

A presente elaboração do Plano Metropolitano para a Grande São Paulo – 1994/2010, simplificadamente designado PMGSP, se dá já em presença das novas perspectivas institucionais e políticas trazidas pela Constituição Federal de 1988 e pela Constituição Estadual de 1989.

Merecem destaque:

- a iniciativa outorgada ao Estado para, através de lei complementar, criar a Região Metropolitana e definir seu formato de gestão;

- a objetivação dada à organização regional, ampliando seu alvo para além dos ‘serviços comuns de interesse metropolitano’ e voltando-se, agora, para as ‘funções públicas de interesse comum’;

- a inclusão do planejamento dessas ‘funções comuns’ como uma das finalidades da organização;

- a consolidação do dispositivo de gestão em um só conselho, com poderes deliberativo e normativo, e integrante de uma unidade territorial autárquica;

- a paridade exigida nas deliberações desse conselho entre a representação do Governo do Estado e a do conjunto de municípios;

Dessa forma, conclui-se que o principal instrumento de planejamento, o PMDI, constituiu-se de uma iniciativa importante, todavia parcialmente malograda. A fragilidade do arranjo político-administrativo, materializada na inexistência de um Conselho Metropolitano com representantes eleitos pelos municípios componentes da região, pode ter sido uma das causas de seus restritos resultados.

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O Plano Metropolitano da Grande São Paulo (1994, p.54), ao apresentar o diagnóstico do Quadro Físico-Ambiental e Assentamento, indica que o PMDI de 1970 deixou entre seus resultados a legislação de proteção aos mananciais e a lei de zoneamento industrial13:

Hoje, diferentemente da época em que foi elaborado o último plano metropolitano para a Grande São Paulo (PMDI-1970), os aspectos territoriais da problemática metropolitana não são mais centrais, embora também tenham sua relevância.

Na época, com a economia em expansão, a cidade ainda catalizava enormes contingentes migratórios e importantes investimentos públicos e privados, o que lhe garantia um dinamismo extraordinário, mas ao mesmo tempo desencadeava um processo de expansão territorial inadequado às condições do meio físico.

Era fundamental, então, estabelecer os limites e as diretrizes desse crescimento, em conformidade com princípios de ordem ambiental e de economia urbana, para não comprometer o futuro da Metrópole. De fato, setores territoriais inadequados ao assentamento urbano vinham sendo ocupados indevidamente e a qualidade dos escassos recursos hídricos da Região vinha sendo afetada.

Dessa preocupação resultaram importantes instrumentos de controle do assentamento que vigoram até hoje, como a Lei de Proteção aos Mananciais e a Lei de Zoneamento Industrial. Embora de eficácia discutível e este último obsoleto diante da nova ordem institucional, esses instrumentos tiveram seu papel na retração do crescimento metropolitano que à época se fazia necessária.

Hoje, certamente, interessaria ter na Metrópole algumas das indústrias que, por força da Lei de Zoneamento Industrial, foram implantadas em outras localidades. Interessaria, também, ver consolidadas, na área de proteção aos mananciais, nucleações com densidades que viabilizassem a dotação dos serviços de esgotamento sanitário.

A publicação da Secretaria Estadual do Meio Ambiente, do Governo do Estado de São Paulo, de 1997, traz as seguintes informações (1997, p.6):

Visando orientar a ocupação das bacias hidrográficas dos mananciais de abastecimento da RMSP, foram promulgadas as leis 898, de 18/12/75 e 1172, de 17/11/76, que delimitaram as áreas de proteção aos mananciais correspondentes a 54% dos territórios da RMSP e estabeleceram parâmetros de uso e ocupação do solo para estas áreas, buscando evitar o adensamento populacional e a poluição das águas.

Estima-se que, atualmente, uma população superior a 1,5 milhão de pessoas resida nas áreas de proteção e recuperação dos mananciais na Região Metropolitana de São Paulo. Esse contingente é superior à população de Guarulhos, o segundo município mais populoso do Estado, atrás apenas da Capital.

A esse respeito e, de acordo com Véras & Taschner (1990, p. 55):

[...] Apesar da restrição da ocupação prevista por lei datada de 1976 (Lei 1172, de 17/11/1976), a proximidade às represas Guarapiranga e Billings, a região foi tomada por favelas e loteamentos clandestinos, colocando em risco grande parte do sistema ecológico metropolitano. Nessas favelas estão quase 25 mil famílias morando quase todas em domicílios de alvenaria.

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Lei Estadual de Proteção aos Mananciais (n° 898/75 e 1172/76) e Lei Estadual n° 1817/78, que estabelece objetivos e diretrizes para o desenvolvimento industrial metropolitano e disciplina o zoneamento industrial, a localização, a classificação e o licenciamento de estabelecimentos industriais na Região Materopolitana da Grande São Paulo.

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No início da década de 1990, portanto, mais de 100 mil pessoas viviam em favelas situadas em área de proteção aos mananciais, apenas no território do município de São Paulo.

Por fim, ressaltamos que o Plano Metropolitano da Grande São Paulo (1994, p.215) trazia duas diretrizes institucionais que ilustram a importância da criação da região metropolitana, que, à época, ainda levaria 17 anos para ser finalmente criada:

Diretriz Institucional 1: Proceder à criação da Região Metropolitana de São Paulo, nos novos termos constitucionais e provê-la de sistema de gestão e planejamento, organicamente integrado aos correspondentes de nível estadual [...]

Diretriz Institucional 2: Promover a institucionalização das entidades específicas ou o fortalecimento das existentes para a implementação de diretrizes setoriais recomendadas no Plano Metropolitano da Grande São Paulo 1994-2010.

Ações: 1- Encaminhamento, apreciação e aprovação, naquela Assembléia, do projeto de lei complementar de criação da Região Metropolitana da Grande São Paulo; 2 – Instalação formal do corpo de gestão da região metropolitana e desencadeamento de sua operação corrente; 3 – Criação, junto ao dispositivo central de gestão, de Câmaras Técnicas, formadas por Comissões Permanentes ou Temporárias do Conselho Regional [...]; 4 – Criação de Câmaras de Planejamento por sub-regiões integradas por representantes dos municípios, membros da Emplasa e da sociedade civil local; 5 – Atribuição formal ao Conselho de Desenvolvimento Regional (CDR) do poder de aplicação da legislação metropolitana [...]; 6 – Estabelecimento de protocolos, ou instrumentos de valor análogo, de formalização de relações e condução de políticas na Grande São Paulo [...]; 7 – Adoção, na medida do necessário, por lei estadual ou por deliberação do Conselho de Desenvolvimento Regional, de sistemática de revisão periódica e atualização e processo de discussão pública do Plano Metropolitano; 8 – Adoção por lei ou por deliberação do CDR de sistemática de elaboração, revisão e atualização de planos integrantes do processo de planejamento da Região, em especial de planos por sub-região [...]

O detalhamento das atribuições das câmaras técnicas, comissões e do conselho de desenvolvimento regional expressava, assim, a importância com que o relatório de 1994 considerava a atual efetivação legal da Região Metropolitana. Tal anseio só viria a se concretizar, como já dito, após mais de uma década e meia de espera.