Para politikalarının ekonomi politikaları içinde gün geçtikçe daha önemli bir hale gelmesiyle, Merkez Bankalarının ekonomi içindeki göreceli etkinliği artmıştır. Türkiye’de fiyat istikrarının sağlanmasında Merkez Bankasının oldukça etkin bir rolü vardır. Merkez Bankalarının bağımsızlığı, görev ve yetkilerini kullanırken siyasi otoriteni etkisi altında kalmaksızın fiyat istikrarıyla ilgili kararları alabilmelerini ve bu kararları uygulayabilmelerini ifade etmektedir. Merkez Bankası bağımsızlığı ve para politikalarının etkinliği konusunun incelenmesinde amaç daha bağımsız Merkez Bankalarının ülke ekonomisine sağladığı faydaların para politikası üzerindeki etkilerinin ortaya konmasıdır. Bu amacın gerçekleşebilmesi için yararlanılacak araçlar çeşitli araştırmacılar tarafından ortaya konan bağımsızlık endeksleridir. Gelişmiş ülkelerin Merkez Bankalarının bağımsızlaştırılması ve buna bağlı olarak ekonomilerde meydana gelen olumlu gelişmeler, gelişmekte olan ülkeleri de Merkez Bankası bağımsızlığı konusuna yönlendirmiştir.
Merkez Bankasının temel görevi fiyat istikrarını sağlamaktır. Bu amacı siyasi müdahale olmaksızın tam olarak yerine getirebilmek için bankaların bağımsızlığa sahip olmaları gerekmektedir.
Kısaca Merkez Bankasının yasal ve fiili, politik, ekonomik bağımsızlık kavramlarını incelediğimizde ;
2.2.1. Merkez Bankasının Yasal ve Fiili Bağımsızlığı
Yasal bağımsızlıkta öncelikle bir Merkez Bankası yasasının olması ve bu yasanın bağımsızlıkla ilgili kuralları içermesi gerekiyor. Merkez Bankası ekonomik istikrarı gerçekleştirmede ön koşul olan fiyat istikrarını sağlamak ve korumak için öncelikle yasal bir bağımsızlığa sahip olmalıdır.
Yasal bağımsızlık, yasa koyucunun Merkez Bankasına vermek istediği bağımsızlığın derecesini gösterir. Ayrıca, Merkez Bankası bağımsızlığı sistematik olarak ve uygulamada sadece bağımsızlığın yasal yönlerine dayanır. Fiili Merkez Bankası bağımsızlığı sadece yasalara değil aynı zamanda yasaya konu olmayan diğer birçok resmi olmayan faktörlere bağlıdır. Bunlar arasında Merkez Bankası ve Hükümetin diğer organları arasındaki gayri resmi anlaşmaları/protokolleri, Bankanın araştırma departmanının kalitesini ve gerek Banka gerekse Hükümetin diğer organları bünyesindeki anahtar mevkilerdeki bireylerin kişilikleri gibi faktörler vardır. 89
Yasal düzenlemelere dayandırılmış yasal bağımsızlığın sağlanmasında iki sorun vardır. Birincisi, Merkez Bankası ile siyasi otorite arasındaki yetki sınırlarının yasal düzenlemelerde açık olarak belirlenememesi durumunda düzenlemelerdeki boşlukların geleneklerle veya siyasi güçle doldurulmasıdır. İkincisi ise yasal düzenleme çok açık olsa bile uygulamanın düzenlemeden sapabilmesidir.
89 Aktan, Coşkun Can, Utku Utkulu ve Selahattin Togay. Nasıl Bir Para Sistemi?Parasal Disiplin ve
Merkez Bankasının bağımsızlığının parlamento tarafından kabul edilerek yasal bağımsızlık verilmesi, hükümetin sınırsız mali gücünün banknot basımına yönelerek suiistimal edilmesinin önlenmesi demek olacaktır.90
2.2.2. Merkez Bankasının Politik Bağımsızlığı
Politik bağımsızlık, enflasyon ya da ekonomik faaliyet seviyesi gibi para politikasının nihai hedefini belirleme yeteneğidir. Politik bağımsızlığın ölçülmesinde kullanılan kriterler (i)atamalar, (ii)Merkez bankasının hükümetle olan ilişkileri ve (iii)kurumsal düzenlemeler olmak üzere üç grupta toplanmıştır. Politik açıdan bağımsız bir Merkez Bankası için başkan ve yönetim kurulu üyelerinin hükümet tarafından atanmaması gerekiyor. Atamalarla ilgili bir başka konu, başkan ve yönetim kurulu üyelerinin görevde kalma süreleridir. Merkez Bankasının politik bağımsızlığı yüksek olmayan ülkelerde başkan ve yönetim kurulu üyeleri hükümetlerle beraber sık sık değişmektedir. Politik bağımsızlıktan söz edebilmek için başkan ve yönetim kurulu üyelerinin beş yıldan daha uzun bir süre için atanmaları gerekmektedir. Başkanın görevde kalış süresi sekiz yılın üzerinde olduğu zaman Merkez Bankasının bağımsızlık derecesi yüksek olduğu için tam puan verilmektedir.91 Yapılan araştırma sonuçlarına göre, Merkez Bankası başkanlarının görevde kalma ortalama süreleriyle enflasyon arasındaki ilişki gelişmiş ülkelerde anlamlı çıkmışken gelişmekte olan ülkelerde anlamsız çıkmıştır. Merkez Bankasının hükümetle olan ilişkilerinin derecesini ölçen iki kriter bulunmaktadır. İlk kritere göre politik bağımsızlıktan söz edilebilmesi için banka yönetim kurulunda hiç hükümet temsilcisi bulunmamalı, ikinci kritere göre para politikasının belirlenmesinde Merkez Bankası bağımsız hareket etmeli, hiçbir hükümet müdahalesi bulunmamalıdır.92
Merkez Bankasının amaç bağımsızlığının olup olmadığı da politik bağımsızlığı etkileyen faktörler arasındadır. Amaç bağımsızlığı, Merkez Bankasının
90 Tokgöz, Erdinç. “Merkez Bankalarının Temel Görev ve Yetkilerinin Tam Olarak Yürütülmesinde
Yönetim–Banka İlişkileri”, Devlet–Merkez Bankası İlişkileri Semineri. İstanbul: İktisadi Araştırmalar Vakfı, 1995, s.:16,17.
91 Uzunoglu, Sadi. “Merkez Bankası Bağımsız Olsun mu?”, İktisat Dergisi. İstanbul:IFMC, Yıl:30,
Sayı:350, Temmuz 1994, s: 23.
temel amacını tam istihdam, fiyat istikrarı, büyüme vb. birden fazla seçenek arasından seçebilme bağımsızlığı olarak ifade edilmektedir. Merkez Bankalarının tek ve öncelikli amaçlarının fiyat istikrarı olduğu dünya genelinde kabul edilmektedir. Bu da Merkez Bankalarının amaç bağımsızlığına sahip olmadığı anlamına gelmektedir.93
2.2.3. Merkez Bankasının Ekonomik Bağımsızlığı
Ekonomik bağımsızlık, para politikasının nihai hedeflerine ulaşmak için gerekli olan para politikası araçlarını seçme serbestisidir. Ekonomik bağımsızlığın ölçülmesinde kullanılan kriterler, (i)bütçe açıklarının parasal finansmanı (ii)parasal araçlar olmak üzere iki grupta toplanmıştır. Birinci grupta yer alan ilk kriter, bütçe açıkları karsısında direk kredi kolaylığı sağlanıp sağlanmadığını belirlemektedir. Direk kredi kolaylığının otomatik olmaması, Merkez Bankasının ekonomik bağımsızlığını artıran bir unsur olarak kabul edilmektedir. İkinci kriter, bütçe açıklarının kapatılması için verilen kredinin piyasa faiz oranı üzerinden verilip verilmediğidir. Kredi piyasa faiz oranından veriliyorsa Merkez Bankasının bağımsızlığı artmaktadır. Üçüncü kriter, Merkez Bankası kredilerinin geçici olarak verilmesi durumunda Merkez Bankasının bağımsızlığının daha da artacağıdır. Dördüncü kriter, Merkez Bankası tarafından verilen kredinin miktarının sınırlı olmasının bağımsızlığı yükseltmesidir. Son kriter, kamu kurumlarının çıkardığı borç senetlerinin Merkez Bankası tarafından birincil piyasadan satın alınmaması durumunda ise Merkez Bankasının ekonomik bağımsızlığı yüksek olacaktır. Bağımsızlığı artıran her kriter için puan verilerek bağımsızlık ölçülmektedir.
İkinci grupta yer alan kriterler, Merkez Bankasının kullandığı para politikası araçları ile ilgilidir. Merkez Bankası ilk kriter olarak, diğer ticari bankaların senetlerinin yeniden ıskonto oranlarını belirleme yetkisine sahip ise, ekonomik bağımsızlık seviyesi yüksek olacaktır. İkinci kriter, Merkez Bankasının yönetimiyle ilgili, portföy sınırlamaları ya da özel bankalara verilen borçlar üzerindeki sınırlardan oluşan idari sınırlamalardır. Bu kritere göre Merkez Bankası banka yönetiminden
93 http://www.T.C.Merkez Bankası.gov.tr/yeni/duyuru/2003/T.C.Merkez Bankasıbagimsizlik.pdf,
sorumlu değilse tamamen bağımsızdır. Banka, başka bir kurum ile yönetim sorumluluğunu paylaşıyorsa kısmen bağımsızdır. Merkez Bankası banka yönetiminden sorumlu tek kurum ise, bu taktirde bağımsızlıktan söz edilemez ve böyle bir durumda puan da verilemez.94
2.3 MERKEZ BANKASININ BAĞIMSIZLIĞININ ÖLÇÜMÜNDE