2.4. Avrupa Birliği’nde Meşruiyet Krizinin Dinamikleri
2.4.1. Meşruiyet Krizinde Demokrasi: Demokrasi mi, Teknokrasi mi?
1992 tarihli Maastricht Antlaşması ile AET “Avrupa Birliği” (AB-EU) olarak anılmaya başlanmış (Maastricht Antlaşması The Treaty on European Union-Avrupa Birliği
Antlaşması ismiyle yürürlüğe girmiştir), ‘Avrupa Ekonomi Topluluğu’ ifadesi ‘Avrupa Topluluğu’ olarak değiştirilmiştir.156 Birliğin tanımlanmasındaki ‘ekonomi’ vurgusu
kaldırılmakta, bu bakımdan salt ekonomik öncelikleri olan bir topluluktan, ekonomik, siyasi ve kültürel öncelikleri olan bir topluluğa geçiş amaçlanmıştır denilebilir. Böylece AB’de derinleşmenin en önemli ayağı olarak görülen ekonomik bütünleşme ve parasal birlik (Euro) tamamlanmıştı. Maastricht’te “üç sütun” (three pillars) olarak adlandırılan (1) ekonomik ve parasal birlik, birlik vatandaşlığı gibi konuları içeren Topluluk sütunu (2)
153 Liana Giorgi, Ronald J. Pohoryles, “Challenges to EU Political Integration and the Role of
Democratization”, Innovation, Vol. 18, No. 4, 2005, ss. 413-414.
154 Robert Dahl, Democray and Its Critics, New Haven: Yale University Press, 1989.
155 Beetham, Lord, Legitimacy..., s. 23; Christopher Lord, David Beetham, “Legitimizing the EU: Is There a
‘Post-parliamentary Basis’ for its Legitimation?”, Journal of Common Market Studies, Vol. 39, No. 3, s. 444.
156 Official Journal of the European Communities, “Consolidated Version of the Treaty on European Union”,
adalet ve içişleri alanlarında işbirliği, (3) ortak dış politika ve güvenlik politikasından157 ilki gerçekleşmiş, siyasi bütünleşmeye yol açan diğer iki aşamaya geçilmişti. Maastricht’in ardından eski Doğu Bloğu ülkelerinin Birliğe üyelikleri için alt yapı hazırlıkları hızlanmış, nihayetinde Mayıs 2004’de gerçekleşen genişleme dalgası ile sürekli vizyonu genişleyen, 25 üye devlet ve 450 milyonluk nüfusa ulaşan Avrupa Birliği’nde aksaklıklar ortaya çıkmaya başlamıştı. Karşılaşılan aksaklıklar kurucu antlaşmalarda yapılan değişiklikler ve imzalanan yeni kurucu antlaşmalarla giderilmeye çalışılmıştır. Bugün dahi 27 üyeli AB geleceğe yönelik karamsar bakışı nedeniyle, 29 Ekim 2004’de büyük coşkuyla imzaladığı Avrupa Anayasası’nı yürürlüğe koymamayı düşünebilmektedir.
Yaşanan sorunlar ilk zamanlar ekonomik olup zamanla siyasi olmaya başlamıştı. Ekonomik bütünleşmeden siyasi bütünleşmeye geçiş çabaları ile (Maastricht Antlaşması) Birlik gündemine Birliğin işleyişine, karara alma sürecinin yapısına, organların yetkilerine ve Birlik ile üye devletler arasındaki yetki dağılımına ilişkin konular tartışılmaya başlanmıştır. Bu tartışmalar son zamanlarda bir noktada toplanmaktadır: AB’nin yapısının ilk kurulduğu zamanlarda oldukça işlevsel olduğunu, ancak bu yapının günümüz şartlarına uymadığını ve dolayısıyla reforma tabi tutulmasının gerekli görüldüğü anlayışı çerçevesinde bedenleşen eleştiri, yani AB’de demokratik açığın (democratic deficit) olduğudur. Demokratik açık ya da demokratik noksanın (democratic lacun) son zamanlarda tartışılmaya başlanması, Birliğin ekonomik alandan siyasi alana doğru entegrasyon oluşturma gayretinden kaynaklanmaktadır. Birliğin kurumsal ve sosyal yapısı ekonomik entegrasyonun işleyişine uygunken, siyasi bir entegrasyonda olamayacak/olmaması gereken bazı özellikler taşımaktadır. Birlik bünyesindeki Parlamento’nun doğrudan Avrupa halkınca seçilememesi (AKÇT’nin ve ardında AET’nin kuruluşundan 1979 yılına kadar Parlamento atama ile oluşmaktaydı. 1979’dan itibaren ise Parlamento doğrudan seçimlerle oluşmaya başlamıştır), Birliğin karar alma sürecinin kapalı kapılar ardında gerçekleşmesi, Birliğin yürütme işlevini ifa eden Komisyon’un Parlamento’ya karşı sorumlu olmaması, Parlamento seçimlerine katılımın her geçen seçimde azalış göstermesi gibi kurumsal ve sosyal olumsuzluklar AB’de ciddi ve gün geçtikçe kronikleşen bir demokratik açığın varlığını göstermektedir.
Demokratik açık yalnızca AB’de tartışılan bir konu değildir. Uluslararası sistemde demokrasinin işleyişinde karşılaşılan noksanlıklar sürekli tartışılmaktadır. Kısaca
157 Ibid, s. 5. Ekonomik ve Parasal Birlik ile Birlik vatandaşlığı Antlaşmanın I. kısmında, Adalet ve İçişleri
alanlarıyla ilgili düzenlemeler Antlaşmanın IV. kısmında, Ortak dış politika ve güvenlik politikaları Antlaşmanın V. kısmında yer almaktadır.
demokratik hayatta karşılaşılan çıkmazlar ve temel demokratik normların tam olarak hayat bulamaması olarak tanımlanabilecek olan demokratik açığın daha ziyade AB özelinde tartışılması, AB’nin bu konuya verdiği önemden kaynaklanmaktadır.
Demokratik açık, meşruiyet platformu içerisinde toplumsal rızada yaşanan gevşeme ya da bozulma olarak tanımlanabilmektedir.158 Toplumsal rızada meydana gelen
bozulmanın nedeni ise AB’nin işleyişinde yaşanan “yetkilendirme, hesap verebilirlik ve temsil” sorunlarıdır.159 Yetkilendirmede yaşanan sıkıntı, AB Komisyonu ve Bakanlar Konseyi üyelerinin yetkilerinin AB vatandaşlarınca verilmemesi, diğer taraftan 1979’dan itibaren AB vatandaşları tarafından doğrudan seçilen üyelerden oluşan Avrupa Parlamentosu’nun gerektiğince yetkiye sahip olamamasıdır. Komisyon üyeleri atanmakta, Konsey üyeleri ise ulusal seçimlerinde (dolaylı olarak) seçilmektedir. Dolayısıyla Avrupa geneli bir kabullenme ya da seçim imkanı söz konusu olmamaktadır. Bu nedenle meşruiyet krizinde AB kurumlarının ulusal kurumlarla benzer özelliklere sahip olmaması önemli olmaktadır.
Ulusal kurumlarla analoji kurulması istenilen kurumlar özellikle Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Komisyonu’dur. Avrupa Parlamentosu’nun ulusal parlamentolar gibi yasamanın tek gücü olması, Avrupa halkını temsil ediyor olması, yürütme erkini denetlemesi, yürütme erkinin Parlamento içinden seçilmesi yürütmenin de meşruiyetini sağlayacak, güçlendirecektir.160 Avrupa Komisyonu Birliğin yürütme kurumu olarak ulusal
hükümetlere benzeyerek, tüm faaliyetlerinden dolayı Parlamento’ya karşı sorumlu olacak, Parlamento’nun güvenoyunu sağlamaya gayret gösterecek ve Avrupa halkının talepleriyle daha yakın bir şekilde ilgilenebilecektir. Ayrıca antlaşmalarla tesis edilen kurumsal yetkilendirmeler klasik güçler ayrımı doktrinine uygun değildir. Uluslarüstü bürokrasi olarak tanımlayabileceğimiz Avrupa Konseyi aynı zamanda yasama sürecine de kısmen müdahil olmaktadır.
Diğer taraftan, karar alma sürecinin bir elit grup kontrolünde olması161, karar alma aktörlerinin tabana yayılmaması meşruiyet krizinin dolayısıyla demokratik açığın önemli nedenlerindendir. Karar alma sürecine katılımın geniş tabanlara yayılması ile meşruiyet
158 William Wallace, Julia Smith, “Democracy or Technocracy?: European Integration and the Problem of
Popular Consent”, West European Politics, Vol. 18, No. 3, 1995, ss. 139-146; Weiler, “After Maastricht...”, s. 28
159 Beetham, Lord, Legitimacy and..., s. 26
160 Giandomenico Majone, “Europe’s ‘Democratic Deficit’: The Questions of Standards”, European Law
Journal, Vol. 4, No. 1, 1998, s. 6.
161 Lars K. Hallstrom, “Support for European Federalism? An Elite View”, European Integration, Vol. 25,
krizi önemli ölçüde azalacaktır.162 Özellikle Soğuk Savaş’ın ardından siyasi bütünleşmeyi hedef edinen Birlik, bu hedefe ulaşma gayesiyle yeni kurucu antlaşmalar hazırlamıştır. Bu antlaşmaların hazırlanması ve imzalanması süreçleri kapalı kapılar ardında gerçekleşmiş, halkın Birlikten uzaklaşmasına neden olmuştur.163 AB’de önemli zirveler öncesinde, kurucu antlaşmalar gibi önemli belgelerin hazırlanması aşamasında üye devletler arasında konsensusu sağlamak amacıyla izlenilen yöntem Hükümetlerarası Konferanslar (HAK) olmuştur. Bu konferanslarda üye devlet temsilcileri görüşlerini açıklar, bu görüşler tartışılır ve nihayetinde ortak bir karar alınır, alınan bu karar imzalanacak antlaşmanın ya da şartın (charter) taslağı niteliğinde olurdu. HAK’lar halka kapalı olduğu için alınan kararlar halk meşruiyetinden yoksundur. Ancak, Avrupa Anayasası taslağı için toplanan HAK’ın164 daha önceki HAK’lardan önemli bir farkı olmuştur. HAK’lar kapalı kapılar ardında, Birlik bürokratları ve hükümet ve devlet temsilcilerinin bir araya gelip müzakerelerde bulundukları toplantılardır ve vatandaşların konferanslarda neler olduğundan haberdar olmaları mümkün değildi, tâ ki sonuç bildirisine kadar. Bu da AB’deki demokratik açığı, dolayısıyla meşruiyet krizini pekiştiren yönde etki yapmaktaydı. Oysa en son düzenlenen HAK, daha önce STK’ların (toplumsal rızanın AB karar alma sürecine dahil olması) ve ulusal parlamento temsilcilerinin de katıldığı bir konvansiyonun almış olduğu kararı görüşmekteydi.165 Yani halkın bizzat oluşumunda rol oynadığı Anayasa taslağını tartışmaktaydı. Sonuç olarak, Avrupa halkı karar alma sürecine dahil olduğu müddetçe demokratik açık azalacak, rıza faktörü sağlandığı için meşruiyet krizi bertaraf edilebilecektir.
Sonuç olarak, meşruiyet krizinde demokrasi kriteri, AB’nin demokratik yapılan(ama)ması çerçevesinde yaşanan yoksunluklar ve açıklıklardır. AB’nin karar alıcı kurumlarına “karar alma hakkının” kimler tarafından verildiği, karar alıcıların kimlere hesap vereceği/kime ya da neye karşı sorumlu olduğu ve onların neyi temsil ettiği gibi sorular cevapsız kalmaktadır. AB bürokrasisinin topluma kapalı, hesap vermeyen elitist
162 Attalides, Addressing…, s. 4.
163 J. E. Lane, Constitutions and Political Theory, Manchester: Manchester University Press, 1996.
164 HAK’ın Avrupa Anayasası taslağı için hazırladığı rapor için bkz. European Parliament Delegation to the
Convention, “Summary of the Constitution adopted by the European Council in Brussels on 17/18 June 2004”, No. 337/106. Ayrıca bkz. Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, “IGC 2003: Meeting of Heads of State or Government”, No. CIG 85/04, Brussels, 18 June 2004. Bu raporda HAK, Birliğin vatandaşlara yakın olması gerektiğini, Birliğin demokratik yapısının güçlendirilmesinin gerekliliğini ifade ediyordu.
165 Thomas Risse, Mareike Kleine, “Assessing the Legitimacy of the EU’s Treaty Revision Methods”,
yapısı AB’de demokratik yoksunluğun/meşruiyet eksikliğinin en önemli nedeni olmaktadır.
Ancak, tüm bu demokrasi arayışına rağmen, AB’de demokratik fonksiyonların aranmaması gerektiği savunanların olduğunu da belirtmek gerekmektedir. Bu görüşü savunan kesimin temel argümanı, AB’nin kurulduğu yıllarda (AKÇT, AET ve AT iken) fonksiyonel amaçlarla kurulması ve bu bakımdan işlevsel olma kaygısı güden bir yapısının olmasıdır. AKÇT’de amaç, kömür ve demir madenlerinin ortak üretimi ve çelik endüstrisinin ortak işletilmesi; AET’deki amaç ise ortak ekonomik parametreler üzerinde hareket edebilmek vb. fonksiyonel eylemler gerçekleştirmekti. Hiçbir şekilde oluşturulan kurumsal yapıların demokratik yönetim anlayışına sahip olmasına çalışılmamıştı.166 Bu bakımdan, AB demokratik kaygıdan uzak bir uluslararası örgüt olarak kabul edildiği ölçüde, demokratik açık sorunuyla yüzleşmek durumunda kalmayacaktır.