Avrupa Birliği’nde Kurumsal Reform Gerekliliği

AB 1 Ocak 1973’te gerçekleştirdiği ilk genişleme dalgasının ardından (AB’nin o zamanki ismiyle AET olduğunu belirtmekte fayda var) beş genişleme dalgası daha yaşamış, her genişleme ile doğal olarak coğrafi anlamda daha da büyümüştür. Bugün 27 üye devlet ve 600 milyonluk nüfusa ulaşan AB’de, özellikle beşinci genişleme ile birlikte ciddi sorunlar oraya çıkmaya başlamıştır. Bu sorunların formülasyonu pekala

‘genişlemenin artması, derinleşmenin zayıflamasına neden olmuştur’ şeklinde izah edilebilir.197 Genişleme ve derinleşme AB için birbirini destekleyen iki temel politika olması gerekirken, zıt korelasyonlar ifade eden iki süreç olmuştur. Kavramlardan birincisi coğrafi anlamda daha fazla devleti sınırları içerisine almayı, dolayısıyla hacimsel büyümeyi ifade ederken; ikincisi özellikle Maastricht ile anılan ekonomik entegrasyondan siyasi entegrasyona geçiş sürecini ve siyasi bütünleşmenin katettiği mesafeyi karşılamaktadır.198

Özellikle siyasi entegrasyon süreci AB için oldukça sancılı geçmektedir. İmzalanan kurucu antlaşmaların zamanla ortaya çıkan sorunlara ve değişimlere cevap veremeyişleri öncelikle imzalanan kurucu antlaşmaların revize edilmelerine, istenilen sonucun alınamaması halinde yeni kurucu antlaşmaların hazırlanmasına neden olmaktaydı. Bu durum, AB temel metinlerinin birbiriyle çelişmesi tehlikesini ortaya çıkarmakta, karmaşık bir yasal çerçeve oluşturmaktaydı.

Bu noktada “sadeleştirme” çabasına değinmek gerekmektedir. Sadeleştirme, antlaşmaların karmaşık yapısının bertarafı, siyah noktalarının beyazlaşmasıdır. Bu da vatandaşın AB’nin yasama sürecine daha fazla ilgi duyması ve akabinde daha fazla katılım göstermesi demektir. Ancak karar alma sürecine katılımın artması, yani yasama ve karar almanın elit grupların denetiminden çıkması, yani bazı grupların ve devletlerin yetkilerinde yaşayabilecekleri olası güç kayıpları sindirilemediği müddetçe meşruiyet krizinin çözümü

197 _{Genişlemenin AB’de yol açtığı sorunlar için bkz. Clive Archer, Neill Nugent, “Introduction: Does the}

Size of Member States Matter in the European Union?”, European Integration, Vol. 28, No. 1, 2006, ss. 3-6.

198 _{Renaud Dehausse, Joseph H. Weiler, “The Legal Dimension”, William Wallace (ed.), The Dynamics of}

pek mümkün olamayacaktır.199 Aksi takdirde elit grupların hakim olduğu karar alma süreci hesap verebilirlikten uzak, kamuoyunun bilgisi haricinde gelişecektir. Böyle bir AB, modern bir demokratik örgüt olarak tanımlanamayacaktır.200

Yukarıda bahsedilen, her defasında yeni bir kurucu antlaşma hazırlanması eylemi nedeniyle ekonomik entegrasyondan siyasi entegrasyona geçiş aşamasında AB kurumlarının standartları parlamenter demokrasi mantalitesine teoride ve pratikte uyum sağlayamamıştır. AB’de yaşanan demokratik açığa bağlı olarak meşruiyet krizinin kurumsal nedenleri kısaca şu şekilde sıralanabilir;

— Avrupa Parlamentosu’nun 1979 yılına kadar doğrudan halk tarafından seçilmemesi. 1979 yılına kadar Avrupa Parlamentosu üye devletlerin ulusal parlamentolarından seçilen milletvekilleri/temsilciler tarafından oluşmaktaydı. Dolayısıyla parlamenter demokratik sistemi kabullenmiş ve uygulamaya çalışan AB’de halk, Parlamentonun oluşumuna doğrudan katılamamaktaydı.

— Avrupa Parlamentosu’nun yetkilerinin kısıtlı olması. 1979’dan itibaren doğrudan AB üyesi devletlerin halkları tarafından seçilen Parlamento, meşruiyetini direkt olarak halktan almasına karşın, en meşru kurum olmasına karşın, meşruiyeti ölçüsünde yetkiye ve güce sahip değildi.

— Birliğin yürütme işlevini yerine getiren, bir nevi hükümeti olan Komisyon halkın oyları doğrultusunda oluşmamaktadır. Komisyonu halk seçmediği için Komisyon ile Avrupa halkı arasında bir bağ kurulamamıştır. Komisyon Avrupa Parlamentosu tarafından atanan teknokratardan, komiserlerden oluşmaktadır.201

— Parlamenter demokrasilerde hükümet Parlamentoya karşı sorumlu iken, AB’de Konsey’in Parlamaneto’ya karşı hiçbir sorumluluğu bulunmamaktadır.

— Bakanlar Konseyi Birliğin geleceğine yön veren nihai kararların alındığı yer olmasına rağmen, sorumsuz bir kurumdur, hiçbir makama ya da organa karşı sorumlu değildir.202

Yukarıda kısaca özetlenen kurumsal nedenlerin çözümü yine kurumsal reformlarda aranmaktadır. Dolayısıyla yapılması gereken ilk işlem, üzerinde tartışılan kurumları kısaca

199 _{Attalides, Addressing…, s. 4.}

200 _{Svein S. Andersen, Tom R. Burns, “The European Union and the Erosion of Parliamentary Democracy: A}

Study of Post-parliamentary Governance”, Andersen, Eliassen (ed.), The European Union..., ss. 231-235.

201 _{Moravcsik, “Is There a ‘Democratic Deficit’...”, ss. 375-376.}

202 _{Christophe Crombez, “The Democratic Deficit in the European Union”, European Union Politics, Vol. 4,}

tanımak ve zamanla geçirdikleri yetki evrimini incelemektir. Burada incelenecek kurumlar AB’de meşruiyet krizine sebebiyet veren üç ana organdır: Avrupa Parlamentosu, Avrupa Konseyi, Avrupa Komisyonu. Özellikle meşruiyetinin kaynağını doğrudan halktan alan Avrupa Parlamentosu’nun diğer kurumlara nazaran daha detaylı irdelenmesi gerekmektedir.

Avrupa Parlamentosu: Avrupa Birliği'ni oluşturan Avrupa Toplulukları'ndan ilki olan AKÇT’nin kurumsal yapısı içerisinde parlamentovari bir organın kurulması gerektiği düşünülmüş, bu fikir, “Schuman Plânı'nın 9 Mayıs 1950 tarihinde açıklanmasından hemen sonra plânın fikir babası Jean Monnet'in Londra'ya yaptığı bir gezi sırasında ortaya atılmış ve 20 Haziran 1950'de AKÇT Antlaşması'nın hazırlandığı diplomatik konferansta Fransa Hükümeti tarafından resmen önerilmişti."203 İlk kurulduğunda AKÇT Ortak Meclisi'nin (Common Assembly) hiçbir yasama yetkisi yoktu. Hatta danışma organı olarak dahi düşünülmüyordu.

1957 tarihli Roma Antlaşması ile kurulan Avrupa Ekonomi Topluluğu (AET) ve Avrupa Atom Enerjisi Kurumu (EURATOM) da parlamenter yapılı organizasyonlar olarak tasarlanmıştı. Her üç topluluğa ayrı ayrı parlamento kurulması yerine tek bir parlamentonun bu görevi üstlenmesi kabul edilmiş ve Ortak Meclis'in her üç topluluğun meclisi olarak kabul edilmesi uygun bulunmuştu.

Üç topluluğu da temsil eden Ortak Meclis'e üye devletlerin parlamentolarından "birleşik Avrupa idealine inanmış" parlamenterler seçilmiş, Meclis "Avrupa'nın Vicdanı" olarak ifade edilmiştir. Ortak Meclis tüm Avrupa Topluluklarının üye devletlerinin vatandaşlarını temsil ediyordu. "Avrupa Parlamentosu, Toplulukta bir araya gelen devletlerin halklarının temsilcilerinden oluşmaktadır."204 (AKÇT Antlaşması 20. md., EURATOM Antlaşması 107. md., AET Antlaşması 137. md.)

AKÇT'nin kurulması ile faaliyete 1952 yılında başlayan Ortak Meclis, 1957'de AET ve EURATOM'un kurulması ile üç topluluk için müşterek ilk toplantısını 20 Mart 1958'de yapmıştır. Kimi üye ülkelerce "Avrupa Parlamentosu" ifadesi kullanılırken;

203 _{Haluk Kabaalioğlu, Avrupa Birliği ve Kıbrıs Sorunu, İstanbul: Yeditepe Üniversitesi Yayınları, 1997,}

ss.145-146.

204 _{AKÇT Antlaşması 20. madde, bkz. “Treaty Constituting the European Coal and Steel Community”,}

http://www.ena.lu/mce.cfm. AET Antlaşması 137. madde, bkz. “Treaty Establishing the European Economic Community”, http://www.ena.lu/mce.cfm. Euratom Antlaşması 107. madde, bkz. “Treaty Establishing the European Atomic Energy Community”, http://www.ena.lu/mce.cfm.

kimilerince de "Avrupa Parlamenterler Meclisi" olarak hitap edildi. Bu kavram karışıklığına son vermek için "Meclis, 30 Mart 1962'de bir karar alarak, kendisine Avrupa

Parlamentosu teriminin kullanılmasını öngördü".205 _{Meclisin kendisini Avrupa}

Parlamentosu olarak tanımlaması Topluluk kurumları arasında ihtilafa neden oldu.206 Yirmi yılı aşkın süre devam eden bu ihtilaf, 17 Şubat 1986 tarihli Lüksemburg Zirvesi'nde imzalanan Tek Avrupa Senedi'nde ‘Avrupa Parlamentosu’ teriminin kabul edilmesi ile resmen çözümlenmiş oldu.207

Avrupa Parlamentosu, Komisyon ve Konsey arasında paylaşılmış olan yasama ve yürütme yetkilerinin demokratik yöntemlerle kullanılıp kullanılmadığını denetlemek amacıyla kurulmuştu. Avrupa Toplulukları'na üye devletlerin halklarını temsil görevine ilaveten denetleme olarak tanımlanan işlevsel görevi de vardır. 2004 Seçimleri ile 25 üye devletten seçilmiş 732 parlamenterden oluşan Parlamento'da parlamenterler ulusal partilerini ya da ülkelerini değil, parlamento içerisinde dahil oldukları siyasi gruplarını temsil etmektedirler.

Avrupa Parlamentosu'nun üç temel görevi vardır: (i) Komisyon ve Konsey'e danışmanlık yapmak, (ii) Avrupa Birliği'nin yasama görevini yerine getirmesinde yardımcı olmak ve bu göreve katılmak, (iii) Bütçeyi görüşmek ve denetlemek.208

Topluluğun denetim ve danışma organı olarak kurulan Avrupa Parlamentosu, sonraki yıllarda ortaya çıkan gelişmelerle "karar organı" olarak bazı görevlerle yükümlenmiştir. "1970 Lüksemburg Antlaşması ile yapılan düzenlemelerle Topluluk bütçesinin yarısı civarını oluşturan zorunlu olmayan harcamaların miktarının belirlenmesinde son sözü söyleme yetkisini Parlamento'ya devredilmiştir".209 _Parlamento

bu değişiklik ile bütçenin "zorunlu olmayan giderleri" kısmında nihâi söz sahibi oluyorken; tarımsal destek gibi "zorunlu giderler" kısmında ancak değişiklik önerisinde

205 _{Kabaalioğlu, Avrupa Birliği..., s.147}

206 _{Komisyon ve Adalet Divanı "Avrupa Parlamentosu" ifadesini kullanırken, Konsey ısrarla antlaşmalarda}

yer alan Meclis (Assebly) ifadesini kullanıyordu. Konsey, Parlamento'nun 1 ve 2 Nisan 1976 tarihli oturumlarında "Meclis" ifadesi yerine "Avrupa Parlamentosu" teriminin kullanılmasına ilişkin talebini kabul etmemişti.

207 _{Tek Avrupa Senedi’nde AET’de yer alan Assebmly kelimesinin European Parliament olarak değiştirildiği}

ifade ediliyordu. “The Single European Act”, http://europa.eu.int/comm/economy_finance/emu_history/ documents/treaties/singleuropeanact.pdf

208 _{Rıdvan Karluk, Avrupa Toplulukları ve Türkiye, İstanbul: Bilim-Teknik Yayınları, 1990, s. 28.} 209 _{Nurettin Bilici, Avrupa Birliği Mali Yardımları ve Türkiye, Ankara: Akçağ Yayınları, 1997, s. 27.}

22 Nisan 1970’de Lüksemburg’da imzalanan ve 1 Ocak 1971’de yürürlüğe giren Antlaşma ile Avrupa Toplulukları Konsey, Komisyon ve Parlamento’su gibi kurumlarda temel bütçe hükümleri geliştirilmiştir. Bkz. “The Community Budget: The Facts In Figures”, http://europa.eu.int/comm/budget/library/publications/ financial_pub/vademecum_2000_en.pdf, s. 6

bulunabiliyordu. 22 Temmuz 1975’de Brüksel’de imzalanan ve 1 Ocak 1977’de yürürlüğe giren kinci Bütçe Antlaşması ile Komisyon’la Parlamento arasında paylaştırılan bütçeye ilişkin yetki Parlamento lehine değiştirilmiştir. Parlamentoya bütçeyi tamamen (bir bütün olarak) reddetme gücü verilmiştir.210

Roma Antlaşması'na göre Parlamento sadece bir danışma yeri idi. Bu, Topluluğun işleyişinde demokratik bir boşluk oluşturmaktaydı. Bu boşluğu gidermek üzere 1970 Lüksemburg Antlaşması'na ilaveten Tek Avrupa Senedi211, Maastricht Antlaşması212 ve Amsterdam Antlaşmaları ile de belirli alanlarda Parlamento yetkilerinde iyileştirmeler yapılmıştır.

Netice itibariyle, 1979 yılından itibaren doğrudan yapılan seçimlerle213, Avrupa Parlamentosu'nun karar verme sürecindeki etkinliği giderek artmaya başlamıştır. Avrupa Parlamentosu Maastricht Antlaşması ile elde ettiği "Komisyon'un kararlarını bloke etme yetkisi" ve Amsterdam Antlaşması ile elde ettiği "aday devletlerin üyeliklerini kabul etme" yetkisini Avrupa Birliği'ne üye olmak isteyen ülkelere "insan hakları bağlamında" kullanma eğilimine sahip olmuştur. Parlamento yapmış olduğu incelemeler ve hazırladığı raporlar ile üye ve üye olmak isteyen ülkeler üzerinde hatırı sayılır bir nüfuza sahip olmuştur.

Demokratik noksanlığı: Avrupa Parlamentosu 1979’da yapılan seçimlerden itibaren genel ve eşit oy prensipleri uyarınca doğrudan Avrupa halkı tarafından oluşmaktadır. Bu özelliği ile meşruiyetini doğrudan halktan alan tek AB kurumudur. 1979’dan itibaren halk tarafından oluşması, parlamentodaki meşruiyet ya da demokrasi açığını yine de kapatmaya yetmemiştir. Çünkü seçimler, her ne kadar ulusüstü bir yapıyı kurmaya yönelik olsa da, seçimlerde seçmenler ulusal güdülerle oy kullanmaktadırlar.214 Ancak, bu davranış biçimi, yani örgütsel düzey yerine ulusal düzeyde tercihlere göre karar

210 _{“The Community Budget...”, s. 25.}

211 _{TAS’da Konsey ve Komisyon’un Parlamentoya danışma usulü, işbirliği yapma usulü olarak}

değiştirilmiştir. “The Single European Act”, http://europa.eu.int/comm/economy_finance/emu_history/ documents/treaties/singleuropeanact.pdf, s. 6. (Article 6)

212 _{http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/ dat/EU_treaty.html. Maastricht Antlaşması 2002 yılında revize}

edilmiştir. Antlaşmanın revize edilmiş hali için bkz. Official Journal of the Communities, “Consolidated Version of the Treaty on European Union”, No. C 191, 24/12/2002.

213 _{20 Eylül 1976 tarihli Konsey kararına ek Antlaşma gereğince Parlamento üyeleri artık üye devlet}

parlamentolarından atanarak seçilmeyecektir. 1979 seçimleri ile Parlamento üyelerinin, üye ülkelerin ulusal seçim kanunlarına rıza gösterilerek, doğrudan seçim ile seçilmeleri kabul edilmiştir.

Bkz.http://www.europarl.eu.int/omk/sipade3?PUBREF=-//EP//TEXT+RULES- EP+20050905+RULE004+DOC+XML+V0//EN&HNAV=Y.

214 _{Richard S. Katz, “Models of Democracy: Elite Attitudes and the Democratic Deficit in the European}

verme eylemi meşruiyeti tam anlamıyla kadük kılmamaktadır. Çünkü her ne şekilde ve amaçla olursa olsun, seçimler aracılığıyla halkın örgüt yönetimine dair görüşünü beyan ettiği ve bu bakımdan örgütün yönetimine meşruluk kazandırdığı gerçeği yadsınamaz.215

Demokrasinin gücünü halktan, yani meşruiyetten aldığı düşünülürse, AB’de demokrasinin tesisinde oldukça önemli bir kurumdur. Ancak Parlamento’nun sahip olduğu güç ve yetkiler, meşruiyeti ile doğru orantılı değildir. Avrupa Parlamentosu hiçbir zaman parlamenter demokrasilerdeki parlamentoların sahip olduğu etkinliğe sahip olamamıştır.216 Parlamentonun AB karar alma mekanizmasında zayıf kalması, Avrupa halkının da karar alma mekanizmasına etki edebilirlik kabiliyetini zayıflatmakta, yönetim işlevi bürokrat ve teknokratlarca ifa edilmekte, elitist yönetim anlayışı ve uygulaması AB’de demokratik açığa neden olmaktadır. Oysa Avrupa Parlamentosu üye devletlerde (parlamenter

demokrasilerde) parlamentoların üstlendiği yetkiyi AB’de de üstlenmelidir. Parlamenter sistemin en önemli fonksiyonlarından birisi olan ‘hükümetin parlamentoya karşı sorumlu olması’ fikrinden yola çıkarak, AB’nin yürütme işlevini yerine getiren Avrupa Konseyi Avrupa Parlamentosu’na karşı sorumlu olmalıdır. Parlamento’nun Konseyi denetleme yetkisi görünürde kalmayıp, fiiliyatta zaruri olmalıdır.

Avrupa Konseyi: Topluluğun yasama ve karar alma sürecindeki en önemli organıdır. 1949’da kurulan ve Avrupa’da sosyo-kültürel birliği amaçlayan The Council of

Europe (Avrupa Konseyi) ile karıştırmamak gerekmektedir. AB Konseyi (The European

Council), üye devletleri temsil eden ve bağlı bulunduğu devlet adına her türlü kararı Konsey’de söyleme hakkına sahip, aynı zamanda sorumluluk taahhütü taşıyan bakanlardan oluşur. Konsey Başkanı altı aylık süreyle üye devletler arasından rotasyonla belirlenmektedir.

Avrupa Konseyi’nin görevleri şunlardır: (i) Bir tasarının yasalaşmasında nihai karar mercii Konsey’dir. (ii) AB adına imzalanan uluslararası antlaşmaları onaylama yetkisi vardır. (iii) AB bütçesini Avrupa Parlamentosu ile birlikte kararlaştırır ve uygular.217 Bütçeyi uygulama yetkisi yalnızca Konsey’e aittir.

Demokratik noksanlığı: Avrupa Konseyi’nin sahip olduğu yetki ölçüsünde bir

215 _{Yves Mény, “Old Concepts and New Challenges”, Journal of Common Market Studies, Vol. 41, No. 1, s.}

4.

216 _{John Coultrap, “From Parliamentarism to Pluralism: Models of Democracy and the European Union's}

`Democratic Deficit'”, Journal of Theoretical Politics, Vol. 11, No. 1, 1999, ss. 109-111.

güç başka hiçbir kuruma tanınmamıştır. Konsey AB’nin geleceğini tek başına belirleme hakkına sahiptir. 27 üye devletin temsilcileri bir araya gelerek 600 milyonluk bir nüfusun geleceğini belirlemekte, ancak 600 milyonluk nüfus karar alma sürecine müdahil olamamaktadır. Avrupa Konseyi’nde kararlar kapalı kapılar ardında alınmaktadır. Halkın gücünün ve halkın karar verme yetisinin teoride yüceltildiği demokrasi için bireylerin kendi geleceklerini tayin edebilme hakkından mahrum bırakılmaları oldukça büyük bir kusurdur.

Avrupa Komisyonu: AB’nin yürütme işlevini yerine getirmektedir. AB’nin

hükümeti olarak tanımlamak yanlış olmayacaktır. Komisyon yalnızca Birliğin faydasını düşünmekte ve Birliğin lehine politikalar uygulamaktadır. Uygulanan politikaların bazı üye devletleri olumsuz etkilemesi olasılığı ilk etapta Komisyonu pek fazla ilgilendirmemektedir. Avrupa Parlamentosu’na siyaseten sorumludur,218 _{ancak fiiliyatta}

sorumluluk pek fazla hüküm arzetmemektedir. Avrupa Parlamentosu’nun Komisyona yönelik denetimi kısıtlı kalmaktadır. Komisyon ulusal hükümetlerin Parlamento’yla ortak hareket ederek beş yıllığına seçtikleri yirmi beş komiserden oluşmaktadır.219 Komiserler üye devletlerde yetkin bürokratlardan ya da bakanlardan seçilmektedir. Seçilen üye/komiser kendi ülkesini değil AB’yi temsil etmektedir.

Avrupa Komisyonu’nun başlıca dört görevi vardır: (i) Kurucu antlaşmaların uygulanmasını sağlamak. (ii) Yasa hazırlama sürecinde önemli yetkilere sahiptir. (iii) Birliğin yürütme organıdır. (iv) Avrupa Komisyonu AB’yi uluslararası sistemde temsil etme yetkisine sahiptir.220

Demokratik noksanlığı: Avrupa Komisyonu Birliğin yürütme işlevini yerine getirmektedir, yani Avrupa halkı adına AB’yi yönetmektedir. Ancak Avrupa halkı hiçbir şekilde doğrudan kendisini yöneten kurumun oluşumuna müdahil olamamaktadır. Birliğin yürütme organı, Birliğin yasama sürecinin en önemli aktörlerinden olan Avrupa Parlamentosu içerisinden seçilmiyor. Ayrıca parlamenter demokrasilerde olduğu gibi Parlamento içerisinden seçilmemesine ilaveten, gerçek anlamda Parlamentoya karşı sorumlu değildir.

218 _{Çalış vd., “Avrupa Birliği...”, s. 236.} 219 _{Ibid, s. 237.}