Kurumsal Reformda Nihai Somut Adım: Avrupa Anayasası

Genel kanı olarak, Avrupa Anayasası tartışmalarına milat olarak Joschka Fischer’in 12 Mayıs 2000’de Berlin Humboldt Üniversitesi’nde yaptığı konuşma gösterilmektedir.221 Bu konuşmada Fischer, Robert Schuman’ın elli yıl önce başlattığı Avrupa’nın bütünleşmesi serüveninin federal örgütlenme biçimine doğru bir evrim geçirmesi gerektiğinden, bu federal örgütlenmenin de bir anayasal antlaşma ile mümkün olabileceğinden222 bahsetmekteydi.

Mayıs 2004’de gerçekleşen beşinci genişleme dalgası ile AB daha önce tahmin edemeyeceği sınırlara ulaşmıştı. Yarım milyara yakın bir nüfus, artık Birlik politikalarına bağlanmıştı. Ancak son genişleme dalgası daha önceleri tartışılan ancak beşinci genişleme ile şiddetini artıran birçok sorunun ve karmaşıklığın gün yüzüne çıkmasına neden olmuştu. Birlik genişledikçe daha kompleks hale gelmiş, hantallaşmaya başlamıştı. Çarklar eskisi kadar seri ve düzenli dönmemekte, gözle görülür bir yorgunluk, aksaklık hissedilmekteydi. AB genişleme süreci artıkça, derinleşme sürecinde sancılar yaşamaktaydı. Birliğin ihtiyaçları karşılayabilme kabiliyeti zayıflamaktaydı.

AB zamanla karşılaştığı zorlukları ve tıkanıklıkları ya kurucu antlaşmalarını revize ederek ya da yeni kurucu antlaşmalar hazırlayarak aşmaya çalışıyordu. Ancak her revize ve her yeni antlaşma zaten karmaşık olan yapıyı daha da işin içinden çıkılmaz hale getiriyordu. Avrupa halkının AB müktesebatını anlaması imkansız hale gelmiş, AB bürokratları ve teknokratları bir karar üzerinde farklı yorumlar yapmaya başlamışlardı.

Bu karmaşıklığı aşmak amacıyla Avrupa’ya ait bir anayasa hazırlanması fikri ortaya atılmıştır. Avrupa Anayasası ile tüm kurucu antlaşmalar tek bir metinde, daha anlaşılır bir biçimde yer alacaktı. Avrupa Anayasası Birliğin daha etkin ve işlevsel hale gelmesini sağlamayı amaçlamakta, bu bakımdan Anayasa tüm üye devletlerde uyulması gereken genel geçer tek anayasa olma iddiası taşımamaktadır. Yani Anayasa ulusal anayasaları kadük yapmayacak, ulusal anayasalarla birlikte var olacaktır. Hatta ulusal parlamentoların yetkileri artırılacaktır.223

221 _{Hallstrom, “Support for European Federalism...”, s. 51.}

222 _{Joschka Fischer, "From Confederacy to Federation - Thoughts on the Finality of European Integration",}

http://europa.eu.int/constitution/futurum/documents/speech/sp120500_en.pdf, Humboldt University, Berlin: 12 Mayıs 2000, s. 7. Ayrıca bkz. http://www.auswaertiges-amt.de/www/en/ausgabe_archiv?archiv_id=1027.

223 _{Franklin Dehousse, “The Perils of a European Constitution”,}

Avrupa Anayasası’ndan iki önemli beklenti vardı: (i) Birlik kurumlarının faaliyetlerini yasallaştırmak (legalise)224_{, yani kurumların icraatlarının siyasi kurallarla}

belirlenmesini ve kısıtlanmasını sağlamak. (ii) Birlik kurumlarının faaliyetlerine meşruiyet (legitimise) kazandırmak, yani kurumsal faaliyetlerin demokratik hayat yapısına uygun olarak, Avrupa vatandaşlarının katılımıyla gerçekleşmesini sağlamak.225 Beklentilerden özellikle ikincisi, AB’de demokratik açığın ve meşruiyet krizinin çözümünü amaçlamaktaydı. Zaten AB kurucu antlaşmaları Anayasa için gerekli zemini hazırlamıştı.226 _{Avrupa Anayasası’nın genişledikçe daha da kompleks hale gelen ve birçok}

alanda tıkanmalar yaşayan Avrupa Birliği’ne yeni bir soluk ve dinamizm kazandıracağına inanılmaktadır.

Avrupa Anayasası’nın oluşumunda aslında AKÇT’nin kuruluşundan itibaren belki farkedilmeksizin, ama kesinlikle zahiri olmayan bir hazırlık süreci sözkonusudur. Bu süreçte hazırlanan ve imzalanan kurucu antlaşmalar aslında AB’de anayasalaşma sürecine uygun bir zemin hazırlamıştı. Nihayetinde anayasalaşma sürecinin ilk zahiri, somut adımı 2001 Nice Antlaşması’dır. Antlaşmanın sonuç kısmına ilave edilen deklarasyonlardan birisi (Birliğin Geleceği Deklarasyonu - Declaration on the future of the Union)227 _Birliğin

geleceğine ilişkin oluşturmaya çalıştığı projeksiyonla Nice Antlaşması’nı anayasalaşma sürecinde ilk adımı atan antlaşma yapmıştır. Bu deklarasyona göre Nice Antlaşması Avrupa Birliği’nin genişlemesinin önünü açmıştır. Ayrıca Avrupa Konseyi Aralık 2001’de Brüksel’de düzenleyeceği Laeken Zirvesi’nde bu sürecin devam etmesi için gerekli insiyatifleri içeren bir deklarasyon kabul edecekti.228 _{Birliğin Geleceği Deklarasyonu ile}

birtakım sorular ve şüphelere çözüm aranmış, bu sorular ve şüphelerin çözüleceği belirtilmiştir; AB ile üye ülkeler arasında sınırlandırılmış gücün (yetki dağılımının) tam olarak nasıl tesis edileceği; örneğin, yetki devri (subsidiarity); Nice Antlaşması’nda ilan edilen Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı’nın statüsü ile Köln Avrupa Konseyi’ndeki229

224 _{Antonio Estella, “Constitutional Legitimacy and Credible Commitments in the European Union”,}

European Law Journal, Vol. 11, No. 1, 2005, ss. 37-39.

225

Gonzalo Villalta Puig, “The European Constitution: Past and Future”,

www.anu.edu.au/NEC/Puig_Constitution .pdf, National Europe Center Paper No. 115, 28 November 2003, s. 1.

226 _{Hauke Brunkhorst, “The Legitimation Crisis of the European Union”, Constellations, Vol. 13, No. 2,}

2006, s. 166.

227 _{Official Journal of the European Communities, “Treaty of Nice, Amending the Treaty on European}

Union, the Treaties Establishing the European Communities and Certain Related Acts”, No. 2001/C 80/01, 10/03/2001, ss. 85-86.

228 _{Ibid, s. 85}

229 _{“Cologne European Council”; 3-4 Haziran 1999 tarihleri arasında Köln’de toplanan Avrupa Konseyi.}

Köln Avrupa Konseyi, Temel Haklara ilişkin bir taslak hazırlayıp, bu taslağı Konvansiyona gönderdi. Taslak 2 Ekim 2000’de kabul edildi ve ardından Biarritz Avrupa Konseyi’nde (12-13 Ekim 2000) yeniden ele alınıp

kararların ne derece uzlaşacağı/uyum sağlayacağı; anlamlarını değiştirmemek kaydıyla Kurucu Antlaşmaların daha açık ve kolay anlaşılabilecek şekilde sadeleştirilmesi; Avrupa’nın yeniden yapımında/imarında (European Architecture) ulusal parlamentoların rolü230 vb soruların cevaplanması, sorunların giderilmesi amaçlanmıştır.

Birliğin Geleceği Deklarasyonu’nda üzerine vurgu yapılan Laeken Zirvesi’nde (14- 15 Aralık 2001) “Avrupa’nın Geleceği için Laeken Deklarasyonu” (Laeken Declaration on

the Future of Europe) hazırlanmıştır.231 Deklarasyonda Nice Antlaşması’nın sonuç kısmında yer alan Birliğin Geleceği Deklarasyonu’nda belirtilen Birliğin yaşadığı ve gelecekte yüzleşeceği sorunlar yeniden tanımlanmış, sorunlara ilişkin çözüm önerileri Deklarasyon’un sonuç bildirisinde ‘Avrupa Dönüm Noktasında’ (Europe at a Crossroads) ve ‘Yenilenen Birlik’te Meydan Okumalar ve Reformlar’ (Challenges and Reforms in a

Renewed Union)232 başlıkları altında belirtilmiştir. Burada üzerinde durulan konular AB’de ciddi bir demokratik açık olduğunu teyit eder nitelikteydi: Avrupa Birliği’nde mevcut olan demokratik açığın (democratic deficit) daha şeffaf, verimli ve demokratik olunması ile giderilmesi; Kurumsal değişim; Bakanlar Konseyi ve Avrupa Parlamentosu’nun birleşerek iki meclisli bir Parlamento oluşturulması, Avrupa Komisyonu’nun yeniden yapılanması; Birliğin, vatandaşlarına daha yakın olması.233 Ayrıca Deklarasyon’un üçüncü kısmında Avrupa’nın geleceğini planlamak amacıyla bir Konvansiyonun kurulması gerektiği belirtilmiş, Konvansiyonun oluşumu (başkan, başkan yardımcıları, temsilciler), görev süresi, çalışma yöntemi izah edilmiştir.234

Konvansiyon metodu ilk olarak “AB Temel Haklar Şartı”nın oluşturulması aşamasında kullanılmıştı. Konvansiyonun Hükümetlerarası Konferans’tan (HAK) en önemli farkı, HAK’larda yalnızca hükümet ve devlet başkanları temsilcileri yer alırken, konvansiyonlarda hükümet ve devlet başkanları temsilcilerine ek olarak ulusal parlamento hiçbir değişiklik yapılmadan kabul edildi ve Avrupa Parlamentosu ve Komisyon’a gönderildi. Nihayetinde tasarı Nice Antlaşması’nda Parlamento, Konsey ve Komisyon Başkanları tarafından kurumları adına imzalanıp onaylanmıştır. Birliğin Geleceği Deklarasyonu bu serüven sonrasında Köln Avrupa Konseyi’nde ele alınan temel haklarla, Nice Antlaşması’nda nihai olarak onaylanan Temel Haklar Şartı’nın uyumunu temin edecektir.

230 _{“Treaty of Nice…”, No. 2001/C 80/01, ss. 85-86.} 231 _{Laeken Deklarasyonu için bkz..}

http://europa.eu.int/constitution/futurum/documents/offtext/doc151201_en.htm.

232 _{Laeken Deklarasyonu için bkz..}

http://europa.eu.int/constitution/futurum/documents/offtext/doc151201_en.htm. Ayrıca bkz.

European Council, “European Council Meeting in Laeken: 14-15 December 2001”, Presidency Conclusions, No. SN 300/1/01 REV 1, Brussels, 14/12/2001, ss. 20-27.

233 _{The House of Commons European Scrutiny Committee, “RESEARCH PAPER 02/14: The Laeken}

Declaration and the Convention on the Future of Europe”, House of Common Library, 8 March 2002, ss. 13- 14.

temsilcileri, Avrupa Parlamentosu temsilcileri ve bazı Birlik kurumları temsilcilerinin de olmasıdır. Temel Haklar Şartı’nın oluşum aşamasında kurulan konvansiyonda 15 hükümet ve devlet başkanları temsilcisi, 30 ulusal parlamento temsilcisi, 16 Avrupa Parlamentosu temsilcisi ve 1 Komisyon temsilcisi görev almıştı.235 Genişleme sonrası olabilecek/olması kesin muhtemel/beklenen sorunları belirlemek, çözüm önerileri oluşturmak ve bertaraf etmek amacıyla 14–15 Aralık 2001 tarihli Laeken Zirvesi’nde, Valeri Giscard d’Estaing’in (Eski Fransa Cumhurbaşkanı) başkanlığını, Giuliano Amato (Eski İtalya Başbakanı) ve Jean Luc Dehaene’nin (Eski Belçika Başbakanı) başkan yardımcılığını yapacağı, bütün aday ülkelerin de yer alacağı bir konvansiyonun oluşturulacağını hükme bağlanıyordu.236 Konvansiyon AB kurumları ve üye devletler arasındaki güç dağılımını tanımlamak ve iyileştirmek, AB’yi dış politikada önemli bir aktör yapmak, Birliğin demokratik yasama sürecini güçlendirmek gibi anahtar konularda çalışmak üzere görevlendirilmişti.237 Demokratik açığı tanımlamak Avrupa’nın Geleceği Konvansiyonu’nun en zor ve kompleks konusu olmuştur. Çünkü demokratik açık her kesim tarafından tanımlanması ve çözülmesi elzem konulardan birisi olarak görülmüştür. Öyle ki, ulusal parlamentoların AB yapısı içerisindeki yerine ilişkin tartışmada Konvansiyon başkanı Giscard d’Estaing demokratik açığın önemine değinmiştir. d’Estaing’e göre demokratik açık Avrupa Vatandaşlarını derinden etkilemektedir, aynı şekilde Avrupa Vatandaşlarından derinden etkilenmektedir.238

Konvansiyon çalışmalarına 28 Şubat 2002’de başlamış ve Ekim 2002’de AB’nin mevcut dört antlaşmasını yeniden düzenleyerek tek belgede toplayacak bir “anayasa” mı yoksa bir “antlaşma” mı hazırlanması gerektiğini tartışmış239, sonuç olarak bir “anayasanın” daha doğru olacağında karar kılmıştır. Konvansiyon, on altı aylık bir çalışma sonrasında tüm temsilcilerin konsensusu ile 10 Temmuz 2003’de “Avrupa Anayasası’nı Kuran Antlaşma Taslağını” (a draft treaty establishing a Constitution for Europe) 240 hazırladı. Anayasa taslağı Birlik üye ve aday devletleri tarafından onaylanmak üzere 19–20 Haziran 2003’de düzenlenecek olan Selanik Avrupa Konseyi’ne sunuldu. Selanik Zirvesi öncesinde Komisyon, Avrupa Parlamentosu ile birlikte taslağı kabul ettiklerini

235 _{http://www.europarl.eu.int/charter/composition_en.htm.}

236 _{The House of Commons European Scrutiny Committee, “The Laeken Declaration…”, s. 15.}

237 _{Kristin Archick, “The European Constitution”, The Library of Congress: Congressional Research}

Services, Order Code. RS21618, 2 May 2005, s. 2.

238 _{Attalides, “Addressing the...”, s. 2.}

239 _{J.H.H. Weiler, “A Constitution for Europe? Some Hard Choices”, Journal of Common Market Studies,}

Vol. 40, No. 4, 2002, ss. 565-569.

240 _{The European Convention, “Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe”, No. CONV 850/03,}

açıklamıştı.241 Selanik Zirvesi sonucunda yapılan açıklamaya göre Anayasa Antlaşması taslağı Ekim 2003’de düzenlenecek HAK için oldukça elverişli bir zemin hazırlamaktaydı ve Konferans anayasa taslağı ile ilgili çalışmalarını Haziran 2004’deki Avrupa Parlamentosu seçimlerine kadar tamamlayıp, vatandaşların bilgisine sunmalı, anayasa antlaşması metni Mayıs 2004’den itibaren yeni üyelerin katılımıyla oluşan genişlemiş Avrupa’nın üyesi tüm devletlerce onaylanmaya başlanmalıydı.242

Avrupa Birliği’nde bir kurucu antlaşma ya da şart (charte) hazırlamak veya kurucu antlaşma ve şartlarda önemli değişiklikler yapmak üzere zirveler öncesinde üye devletlerin (adaylar da dahil olabilir) bir araya gelip fikir teatisinde bulundukları ve uzlaştıkları süreçlere, müzakerelere Hükümetlerarası Konferans denilmektedir. Anayasa taslağı için toplanan HAK 4 Ekim 2003’de Roma’da faaliyetlerine başlamış ve 18 Haziran 2004 tarihinde görevini tamamlamıştır.243

Ortaya çıkan Anayasa taslağı şüphesiz bütün ülkeleri tam anlamıyla tatmin edememiştir, ancak tüm üyeler için Avrupa Anayasası taslağı ehven-i şer’dir. Anayasa taslağının yirmi beş üye devlet tarafından Roma Zirvesi’nde, 25 Mart 1957’de Avrupa Ekonomi Topluluğu Antlaşması’nın imzalandığı Roma’daki Conservatori Sarayı’nda 29 Ekim 2004’de imzalanması244 ile (Türkiye, Bulgaristan ve Romanya ise aday devlet statüsünde oldukları için yalnızca nihai belgeyi imzalamışlar, Hırvatistan ise gözlemci statüsünde törene katılmıştır) Anayasa taslağının üye ülkelerce nihai olarak onaylanması süreci başlamıştır. Kasım 2006’da Anayasa’nın tüm üye devletlerce onaylanmış olması ve “Avrupa Anayasası” olarak yürürlüğe girmesi planlanmaktaydı.245 Ancak, 14 Haziran 2007’de AB dönem başkanı Merkel’in (aslında Almanya’nın) Avrupa Anayasası’na (dolayısıyla federalizme)246 ilişkin olumlu yaklaşımına karşın247, 21-22 Haziran 2007’de

241

European Commission, “Convention on the Future of Europe Draft Constitution”, Commission Statement, IP/03/836, 13 June 2003, s. 1.

242 _{Council of the European Union, “Thessaloniki European Council: 19–20 June 2003”, Presidency}

Conclusions, No. 11638/03, Brussels, 1 October 2003, s. 3.

243 _{HAK’ın hazırladığı rapor için bkz. European Parliament Delegation to the Convention, “Summary of the}

Constitution adopted by the European Council in Brussels on 17/18 June 2004”, No. 337/106. Ayrıca bkz. Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, “IGC 2003: Meeting of Heads of State or Government”, No. CIG 85/04, Brussels, 18 June 2004.

244 _{http://www.governo.it/costituzione_europea/Eng_version/flowers.html.}

245 _{Avrupa Anayasası Kuran Antlaşma Taslağı’nın sonuç kısmında yer alan esnek bir maddeye göre (Article}

IV - 443); ‘Antlaşmanın imzalandığı tarihten itibaren iki yıl sonra (29 Ekim 2006) eğer üye devletlerin beşte dördünün onayına rağmen anayasa taslağını onaylamayan bir veya daha fazla üye devlet bulunursa Antlaşma Avrupa Konseyi’ne havale edilecek ve kararı Avrupa Konseyi verecektir’. “Treaty Establishing a Constitution for Europe”, No. CIG 87/2/04 REV 2, s. 338.

246 _{Almanya AB’nin federal yapı olmasını destekleyen ülkelerin başında gelmekteydi. Almanya’da hakim}

olan, ‘AB’nin federalizmi’ olarak da tanımlanabilecek politikası için bakınız; Tanja A. Börzel, Madeleine O. Hosli, “Brussels Between Bern and Berlin: Comparative Federalism Meets the European Union”,

düzenlenen Brüksel Zirvesi’nde Merkel, Anayasa aleyhtarı tavrıyla şaşırtmış, Anayasa’nın

de facto lağvedilmesini sağlamıştır. Dönem başkanı Almanya’nın olumsuz tavrının bir sonucu olarak Zirve sonrası yayınlanan metinde ‘Avrupa Anayasası’ ibaresi yerine ‘Reform Antlaşması’ hazırlanmasının kararlaştırıldığı beyan edilmiştir.248

AB, her birisi kendisinden önceki antlaşmaları ıslah eden, eksikliklerini gideren üç temel antlaşma üzerine inşa olmuş (Roma, Füzyon, Maastricht), Nice ve Amsterdam Antlaşmaları ile kurumsallaşmaya devam etmiştir. Zaman geçtikçe Birlik tarafından imzalanan antlaşmalar günün koşullarına ayak uyduramamış, sorunların çözümünde yetersiz kalmıştır. Burada imzalanan antlaşmaların muhtevasının güncelliğini yitirmesi kadar, ve daha da önemlisi, antlaşmaların karmaşık yapısı önemli rol oynamıştır. Bu nedenle Avrupa Anayasası’nın da temel umdesi olan “sadeleştirme” demokratik açığı çözmeye yönelik girişilen çabaların öncül adımı olmaktadır.