Yukarıda ifade edilmeye çalışılan dört farklı yaklaşımın tesiri ile meşruiyet krizinin doğasını anlamanın en önemli yolu terminolojinin tam olarak betimlenmesidir. AB’de yaşanan meşruiyet krizi demokratik açık tartışmalarıyla da birlikte anılmaktadır. Demokrasi ‘yönetme’ iradesinin halk tarafından belirlendiği, halkın denetiminde olduğu, halkın bizatihi kendisinin ya da serbest seçimlerle seçilen temsilcileri aracılığıyla dolaylı olarak yönetime katılmasına imkan tanıyan bir yönetim biçimidir.
Demokratik açık, demokratik normlar üzerine inşa edilmiş organizasyonların olması gereken ölçüde, olması gerekir şekilde demokratik olamayışlarından kaynaklanmaktadır. Demokratik hayatın işleyişine yapılan her türlü müdahale, demokrasinin epistemolojisine (demos + cratos) aykırı olarak yapılacak her türlü tanımlama demokratik açığa neden olmaktadır. Kökeni itibariyle halk (demos) ve güç (cratos) kavramlarının bileşkesi olan demokrasi, gücün yönetiminin halkta olduğu, halkın isteklerinin temel kaide olduğu, yönetime dair her türlü işlevin merkezinde halkın olduğu bir yönetim biçimini ifade etmektedir.
Klasik/liberal demokrasilerde halk genel ve eşit oy ilkeleri parametreleri doğrultusunda düzenlenen seçimler aracılığıyla kendisini yönetecek, karar alma mekanizmasını oluşturacak temsilcileri seçmektedir. Halkın yönetime dair yegane görevi seçimlere katılmak ve oy kullanmaktır.130 Vatandaşı pasifize eden, Aristovari (halkın yönetiminin yozlaşmışlığına karşın, yönetim işlevi işin ehline verilmeli) bir anlayışın ürünü olan temsili demokrasilerin, küreselleşmenin yoğun bir şekilde tüm ihtişamıyla yaşandığı ve hissedildiği yirminci yüzyılın sonlarına doğru gelişimlere ve değişimlere
128 Moravcsik, “Is There a ‘Democratic Deficit’...”, s. 386.
129 Jeffrey Flynn, “Communicative Power in Habermas’s Theory of Democracy”, European Journal of
Political Theory, Vol. 3, No. 4, 2004, s. 437.
cevap veremeyişi, yeni yönetim modeli arayışlarına neden olmuştur. Ayrıca Eric Habsbawn’a göre insan neredeyse doğa üzerinde hakimiyet kurabilme seviyesine ulaşmıştı.131 Bu denli isteklerin tatmin edilmesinin zorlaştığı bir dünyada temsili
demokrasi, vatandaşların tüm ihtiyaçlarını karşılayamaz duruma gelmiş, artık demode olmuştu. Odağında demokrasinin yer aldığı bu arayış sonucunda katılımcı demokrasi yöntemi makul bulunmuştur.
Katılımcı demokrasi, yurttaşların kendilerini ilgilendiren ve etkileyen tüm kararların alınması sürecine etkin bir biçimde katılmaları ve bu katılmanın toplumun tüm sektörlerinde oldukça yüksek bir âdemi merkeziyetçilik aracılığıyla gerçekleşmesidir.132 Dolayısıyla katılımcı demokraside yurttaşın önemli bir konumu vardır. Pasif vatandaş, aktif yurttaş olmaktadır.
Katılımcı demokrasinin uluslararası sistemdeki en önemli savunucusu ve hamisi olan Batı Avrupalı devletler, İkinci Dünya Savaşı ardından kendi içerisinde demokrasinin istikrarını sağlama çabasına girişmiş ve bu çaba neticesinde bir takım uluslararası örgütler kurmuşlardır. Savunma, kültürel ve ekonomi alanlarında istikrarı, demokratik yaşamın hakim olduğu bir sistemi kurmayı amaçlayan Avrupalı devletlerin ortak paydası insan haklarını, temel hak ve özgürlükleri, hukuk devletini ve anayasal düzeni bir çatı altında barındıran demokrasiydi. Demokrasi hem amaç, hem de araç olmuştu.
Bu süreçte Kıta Avrupa’sında hararetle entegrasyon faaliyetleri yaşanmaktaydı. 1957’de imzalanan Roma Antlaşması ile Fransa, Almanya, İtalya ve Benelux devletleri Avrupa entegrasyonu olarak tanımlanan süreci başlatmış oldular. Entegrasyonun ana gayesi ekonomik alanda işbirliği ve kolaylıklar sağlamakken, zamanla diğer politik sahalarda da işbirliği ve ortak politikalar entegrasyonun amaç tanımlamasına dahil olmuştur. Ulusal hükümetlerce yalnız başına alınan kararlar ve politika uygulama yetkileri bir üst otoriteye devredilmişti. Kısacası, ulusal egemenlikten (national sovereignty) topluluk egemenliğine (pooled sovereignty) geçiş söz konusu olmuştur.133 Bir başka deyişle, dışsal egemenlik (external sovereignty) ve mutlak egemenlik (unitary sovereignty) yerine topluluk egemenliğinin söz konusu olması.134 Burada dışsal egemenlik bir örgüt ya
131 Eric Habsbawm, The Age of Extermes: A History of the World 1914–1991, New York, 1996, s. 37–53. 132 Ali Yaşar Sarıbay, Global Bir Bakışla Politik Sosyoloji, İstanbul: Alfa Yayınları, 2000, s. 89.
133 Stephen George, Ian Bache, Politics in the European Union, New York: Oxford University Press, 2001, s.
6. Benzer bir egemenlik ayrımı ve tanımı için bkz. Andrew Moravcsik, The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, New York: Cornell University Press, 1998, s. 67.
134 Robert O. Keohane, “Ironies of Sovereignty: The European Union and the United States”, Journal of
da ülkenin iç politikada en üstün karar mercii olması ile dış politikada bağımsız hareket edebilmesi iken; mutlak egemenlik Bodin’in 1577’de kuramsallaştırdığı ‘bölünemez egemenlik’ anlamındadır.
Entegrasyon “muhtelif, açıkça tanımlanmış ulusal değerlere haiz siyasi aktörlerin bağlılıklarını, beklentilerini ve siyasi aktivitelerini ulusal devletler üzerinde nüfuz kurabilmeye muktedir kurumları olan yeni bir merkeze devretmesi süreci”135 olarak
tanımlanırsa, Avrupa’da yaşanan bu yapılanma o zamana kadar bir eşine rastlanılmamış, nevi şahsına münhasır bir olaydı. Karl Deutsch ise entegrasyonu şöyle tanımlamaktadır:
“Entegrasyon, belirli bir bölgede ‘birlik olma hissi’ ile bu bölgede mevcut toplum içerisinde barışçıl değişimlerle güvenilir adımları kurumsal ve eylemsel düzeyde uzun bir süre boyunca başarabilecek güçte ve yaygınlıkta yeterli beceriye sahip olabilme marifeti”, ayrıca “iki ya da daha fazla bağımsız birimin, bir takım ortak paydalar çerçevesinde, tek ve daha büyük bir birim bünyesindeki yasal birleşmesidir”.136
Başarılı bir entegrasyon, sürece dahil olan aktörlerinin taleplerine ve siyasi aktörlerin esnekliğine bağlıdır.137 Ayrıca, entegrasyona verilen destek siyasi liderlerin entegrasyondan elde edecekleri getirilere bağlıdır.138 Bu bakımdan AKÇT, üye devletlerin spesifik amaçlara yönelik yetki devrinde sorun yaşamadığı, üye devletlerin çelik ve kömür üretiminden ve pazarlanmasından optimum düzeyde faydalandığı bir yapı olmuştur. Dolayısıyla entegrasyon katılımcı devletleri tatmin etmiştir. Bu tatmin olma durumu, AKÇT üyesi devletleri daha kapsamlı bir birlik olan AET’yi kurma yolunda cesaretlendirmiştir.
Avrupa’da yaşanan entegrasyon çabaları zamanla ekonomik alandan siyasi alana geçiş arzetmiştir. Artık devri söz konusu olan yetkiler yalnızca dış ticarete ilişkin yetkiler olmamış, dış politikaya ve dolayısıyla iç politikaya ilişkin yetkilerin de devri söz konusu olmuştur. Ekonomik entegrasyon 1992 tarihli Maastricht Antlaşması ile tek amaç olmaktan çıkmış, artık Avrupa’nın gündemine siyasi entegrasyon fikri hakim olmaya başlamıştı. Siyasi entegrasyon, ulusların bağımsız bir şekilde dış politik kararları ve anahtar
135 Ernst B. Haas, The Uniting of Europe: Political, Social, and Economic Forces 1950-1957, Stanford:
Stanford University Press, 1958, s. 16.
136 Karl W. Deutsch, et al (ed.), Political Community and the North Atlantic Area: International
Organization in the Light of Historical Experience, Princeton, NJ: Princeton University Press, 1957, ss. 5–6.
137 Finn Laursen, “Comparing Regional Integration Schemes: International Regimes or Would-be Polities”,
Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series, Vol. 3, No. 8, 2003, s. 11.
138 Walter Mattli, The Logic of Integration: Europe and Beyond, Cambridge: Cambridge University Press,
politikaları belirleme kabiliyetlerinden vazgeçmesi, karar alma sürecinde yeni bir merkezi yetkilendirmesi sürecidir.139
Küresel organizasyonların demokratik meşruiyetlerinin olup olmadığı140 ya da
demokratik açık ile karşı karşıya olup olmadıkları soruları günümüz çağdaş karşılaştırmalı siyasetin en önemli çalışma alanlarından birisidir. Uluslararası örgütlerde demokratik açık olabileceğine ilişkin kuşku duyulmasının önemli bir nedeni, uluslararası örgütlerin ciddi eleştirel ortamlara sahip olmamasıdır.141 Uluslararası örgütler çok geniş coğrafi alanlarda faaliyet göstermektedirler. Bu nedenle doğrudan demokratik düşünce ve karar almayı destekleyebilmeleri doğal olarak zor olmaktadır, hatta çoğu zaman mümkün olamamaktadır.142 Diğer taraftan meşruiyeti sorgulanan uluslararası örgütlerin işlev alanlarının başında küresel kamu yararı gelmektedir. Küresel kamu yararını sağlamayı sistematikleştirmek, yalnızca çok taraflı kurumların kurulmasıyla gerçekleşmemekte, aynı zamanda bu kurumların kurulmasının ve geliştirilmesinin şeffaflık, hesap verebilirlik ve demokrasi parametreleriyle yoğrulmasını gerekli kılmaktadır.143
AB’de demokratik açık bu tanım doğrultusunda, ulusal yasama organlarının sahip olduğu güçlerin ulusal yetkililerin temsilcilerinden oluşan Topluluk karar alma aygıtlarına transferinden kaynaklanan, Avrupa halkında (AB vatandaşı) yönetime dair irade hakimiyetinde kısmen ya da tamamen yaşanan boşluklar, eksikliklerdir.144
Yaşadığı her genişleme dalgasıyla daha da kompleks hale gelen Birlik, vatandaşlarının ihtiyaçlarına tam anlamıyla cevap verememektedir.145 Meşruiyet krizi ve demokratik açığının olası ortak nedenlerine baktığımızda; öncelikle AB’nin göründüğü
139 Leon N. Lindberg, The Political Dynamics of European Economic Integration, Stanford: Stanford
University Press, 1963, s. 6.
140 Uluslararası örgütlerde meşruiyetin kaynakları; yönetimin örgüt normlarına uygun biçimde faaliyetlerini
gerçekleştirmesi, örgüt içerisindeki temsilin mümkün olabildiğince farklı toplumsal tabakaları yansıtması ve işlevsellik prensibinin üstünlüğüdür. Bkz. G. C. A. Junne, “International Organizations in a Period of Globalization: New (problems of) Legitimacy”, Jean-Marc Coicaud, Veijo Heiskanen (ed.), The Legitimacy of International Organizations, New York: United Nations University Press, 2001, s. 191.
141 Moravcsik, “Is There a ‘Democratik Deficit’..., s. 363. Ayrıca bkz. Fritz Scharpf, Crisis and Choice in
European Social Democracy, New York: Cornell University Press, 1999.
142 Robert Dahl, “Can International Organizations Be Democratic? A Skeptic’s View”, Shapiro, Hacker-
Cordon (ed.), Democracy’s Edges, ss. 21-22.
143 David Held, “Democratic Accountability and Political Effectiveness from aCosmopolitan Perspective”,
Government and Opposition, Vol. 39, No. 2, 2004, ss. 366-370.
144 P. Birkinshaw, D. Ashaigbor, “National Participation in Community Affairs: Democracy, The UK
Parliament and the EU”, Common Market Law Review, Vol. 33, No. 3, 1996, s. 499. Ayrıca bkz. Robert Bray, Constitutional Law of the European Union, London: Sweet&Maxwell, 2005, s. 254.
145 Helene Sjursen, Enlargement and the Finality of the European Union, Oslo: ARENA (Advanced
gibi olmaması önemli bir nedendir.146 Birliğin barış, istikrar ve refah sağlama gayesi ve başarısı şüphe götürmez bir gerçeklik olsa da, ekonomik büyüklüğüne karşın uluslararası sistemde hak ettiği etkin ve yetkin aktör konumuna ulaşamaması, işsizlik oranının sürekli artış göstermesi, Birlik sınırları içerisinde ırkçılık, yabancı düşmanlığı ve güvensizliğin artması gibi nedenler, görünüşte güçlü ve entegrasyon sürecini başarıyla tamamlamış olan AB’nin aslında oldukça önemli sorunlarının olduğunu göstermektedir. Diğer taraftan Birliğin yasal tabanının ve fonksiyonlarının karmaşıklığı da meşruiyet krize ve demokratik
açığa neden olmaktadır.
AB’de demokratik açığın ortaya çıkmasına zemin hazırlayan nedenler kısaca şu şekilde sıralanabilir:
— AB’de, seçmenler Birlik hükümetini (Avrupa Komisyonu) değiştirme yetkisine ve şansına sahip değildir. Seçmenler yalnızca yasama sürecinde Avrupa Konseyi ile birlikte faaliyet gösteren Avrupa Parlamentosu’nun oluşumunda etkilidirler147 (Seçmenlere
Avrupa Parlamentosu üyelerini seçme hakkı 1979’da tanınmıştır).
— Demokratik üye devletlerin yetkilerinin AB’ye transferinden kaynaklanan, Birlik içerisinde yaşanan yasama ve yürütme erkleri arasındaki dengesizliğin büyümesi.
— AB’de mevcut olan comitology’nin148 neden olduğu, Birlik’te teknokratların egemenliğinin yoğun olması durumu.
— AB karar alma sürecinde tartışılan ve kabul edilen konuların ve kararların AB vatandaşlarına uzak olması. AB vatandaşlarının alınan kararlara dair etkilerinin olmaması ve hatta birçok karardan bihaber olması.
— Özellikle Avrupa Konseyi başta olmak üzere birçok Birlik kurumunda kararların kapalı kapılar ardında alınması. Şeffaflığın yaşanmaması.
— Tek Pazar’ın olumsuz bir sonucu olarak işçi-sermaye arasındaki dengesizliğin büyümesi.149
146 Michalis Attalides, Addressing the Democratic Deficit, at the Conference on “The European Union in the
21st Century”, co-organised by the European Institute of Cyprus and Intercollege Nicosia, 14 June 2002, s. 2.
147 Myrto Tsakatika, “Claims to Legitimacy: The European Commission Between Continuity and Change”,
Journal of Common Market Studies, Vol. 43, No. 1, 2005, s. 199.
148 Comitology, kısaca Komite Prosedürü olarak tanımlanabilir. Konsey ve Parlamento’nun yasama sürecine
dahil olmayıp, Komisyon’un yürütme işlevlerine dahil olan birtakım AB düzenlemesi olarak tanımlanabilir. Komite Prosedüründe, Komisyon Konsey kararlarını uygulamak için kendisine verilen yetkileri, bünyesinde faaliyet gösteren komiteler vasıtasıyla hayata geçirmektedir.
http://www.euractiv.com/en/governance/comitology/article-117454. Ayrıca bkz. http://www.ikv.org.tr/sozluk2.php?ID=1173.
AB’de yaşanan demokratik açık tanımlanma kolaylığı ve çözüm üretebilme esnekliği açısından iki genel yaklaşım çerçevesinde ele alınabilmektedir: Kurumsal nedenler ve sosyo-kültürel/sosyo-psikolojik nedenler.150 Kurumsal nedenlerden kastedilen,
AB’nin kurumsal yapısından ve kurumların fonksiyonlarından kaynaklanan sorunlardır. Ulusal yönetimlerde olduğu gibi net bir güç dağılımı maalesef Birlik kurumları arasında mevcut değildir. Yürütme yetkisi Avrupa Komisyonu ve Bakanlar Konseyi’ne, yasama yetkisi Bakanlar Konseyi ve Avrupa Parlamentosu’na verilmiştir. Tüm bu kurumlarda demokratik meşruiyet ve hesap verebilirlik anlamında bazı kısıtlamalar mevcuttur. “Bir tarafta güçlü bir Avrupa Konseyi ve Avrupa Komisyonu, diğer tarafta ise güçsüz bir Avrupa Parlamentosu’nun varlığı AB’de demokratik açık olduğunu göstermektedir.”151 Birlik’te ekonomik ve sosyal politikalarda karar alma yetkisi Avrupa Konseyi ve meşruiyeti fülû olan Avrupa Komisyonu’nundur. Bu kurumların demokratik denetimlerinin olması gereken ölçüde olmaması, şeffaflıktan yoksun olması AB’nin demokratik kimliğini bulanıklaştırmaktadır.
Sosyo-kültürel boyut ise AB’nin kurumsal karmaşıklığının diğer bir yansıması olmak üzere, karmaşıklaşan AB’nin karar alma sürecinin ve fonksiyonlarının Birlik vatandaşlarına uzaklaşması ile ilgilidir. “Avrupa İdaresi Eksikliği” (lack of a European
polity), yani Avrupa’ya özgü, Birlik kuralları ile harmanlanmış ve kabul edilmiş, bütün üye devletlerce uygulanan, üzerinde uzlaşma sağlanmış ortak bir idare şeklinin oluşmamasına ek olarak, ortak bir “Avrupa Halkı Bilinci” (lack of a European demos) olmaması,152 Avrupa genelinde yaygın bir “Avrupalılık” fikri olmayışı, herkesçe kabul edilen ve ortak tanımı oluşturulmuş bir “Avrupalı kimliği”nin olmaması vb. nedenler AB’de demokratik
açığın sosyo-kültürel boyutunu oluşturmaktadır. Ve aynı zamanda yukarıda zikredilen nedenler Avrupa entegrasyonunun en önemli psikolojik engelleridir.
Diğer bir husus ise, Avrupa’nın sağlam bir demokrasinin oluşması için gerekli olan sivil toplum tabanından da yoksun olmasıdır. Birlik vatandaşlarıyla etkileşimde bulunacak ve iletişim kuracak bir siyasi kurum bulunmamaktadır. Avrupa Birliği ortak bir dilden (11
149 P. Craig, G. de Burca, EU Law: Texts, Cases and Materials, Oxford: Oxford University Press, 2003, s.
168.
150 Dimitris N. Chryssochoou, “Models of Democracy and the European Polity”,
http://www.ex.ac.uk/shipss/politics/research/strategies/civic1-01.pdf, s. 2.
151 Neill Nugent, The Govertnment and Politics of the European Community, Durham: Duke University
Press, 1991, ss. 309–310.
resmi dil vardır), ortak politik kültürden yoksundur. Dolayısıyla Avrupa vatandaşlığı konsepti çok zayıftır ve muhakkak güçlendirilmesi gerekmektedir.153