Para encerrar a discussão deste capítulo, a tabela 9 apresenta, com base nos gastos estimados para as redes direta e conveniada apresentados na tabela 8, como evoluiu o custo per capita de manutenção de cada vaga nas redes direta e conveniada do município. Note-se que, em realidade, este custo não expressa o gasto por criança atendida, seja porque não estão imputadas aqui as despesas com alimentação, um componente importante neste tipo de serviço, seja porque não considera a subutilização da capacidade de atendimento da rede, problema mais grave, como será visto no próximo capítulo, na rede direta.
Na realidade, os dados aqui apresentados são apenas uma tentativa de aproximação do custo unitário de atendimento. Assim, eles devem ser vistos com reserva, e frente a estas duas limitações, é importante frisar que a diferença de custo entre as duas modalidades de atendimento é ainda maior, ainda que a partir da gestão Erundina a rede conveniada tenha passado também a receber da prefeitura os gêneros alimentícios não perecíveis, custo este que até então era coberto pela própria verba do convênio.
Desde que o atendimento em creches pelo município atingiu um peso mais relevante, o custo anual per capita por vaga existente nunca foi inferior a R$1.500, oscilando
entre este valor e o teto de aproximadamente R$2.700 atingido em 1991, em valores de 1995.
Tabela 9 - Custo anual estimado das redes direta e conveniada de creches - Município de São Paulo: 1980-1995 (preços de 1995) 1
ano ou custo anual total (em mil R$) capacidade de atendimento (2) custo anual per capita (em R$)
período total rede direta rede con-
veniada total rede direta rede con-veniada total rede direta rede con-veniada
1980 (3) 32.280,4 -- -- 12.382 1.030 11.352 2.607,0 -- -- 1981 (3) 50.119,0 -- -- 19.950 7.140 12.810 2.512,2 -- -- 1982 (3) 70.359,3 -- -- 28.276 13.874 14.402 2.488,3 -- -- 1983 61.628,1 32.993,6 28.634,5 39.231 21.204 18.027 1.570,9 1.556,0 1.588,4 1984 93.336,7 48.090,6 45.246,1 41.893 21.252 20.641 2.228,0 2.262,9 2.192,0 1985 87.804,7 51.359,0 36.445,8 51.766 28.087 23.679 1.696,2 1.828,6 1.539,2 1986 114.387,7 78.349,5 36.038,2 55.451 28.965 26.486 2.062,9 2.705,0 1.360,7 1987 87.056,2 53.886,2 33.169,9 56.385 29.540 26.845 1.544,0 1.824,2 1.235,6 1988 100.004,0 56.266,9 43.737,1 59.761 32.640 27.121 1.673,4 1.723,9 1.612,7 1989 115.024,4 74.042,6 40.981,9 63.573 32.416 31.157 1.809,3 2.284,1 1.315,3 1990 144.258,3 104.662,2 39.596,1 64.731 33.451 31.280 2.228,6 3.128,8 1.265,9 1991 179.676,5 131.616,5 48.060,0 66.520 34.371 32.149 2.701,1 3.829,3 1.494,9 1992 158.342,3 106.112,1 52.230,1 75.144 41.009 34.135 2.107,2 2.587,5 1.530,1 1993 129.978,7 74.169,9 55.808,8 76.191 40.289 35.902 1.706,0 1.840,9 1.554,5 1994 128.781,1 67.786,6 60.994,5 79.890 39.189 40.701 1.612,0 1.729,7 1.498,6 1995 129.441,3 75.947,2 53.494,1 82.864 39.085 43.779 1.562,1 1.943,1 1.221,9 média 80-95 105.154,9 73.483,3 44.187,5 54.626 27.721 26.904 2.006,8 2.249,5 1.493,1 médias anuais (4) 1980-82 (3) 50.919,6 -- -- 20.203 7.348 12.855 2.535,9 -- -- 1983-85 80.923,2 44.147,7 36.775,5 44.297 23.514 20.782 1.831,7 1.882,5 1.773,2 1986-88 100.482,6 62.834,2 37.648,4 57.199 30.382 26.817 1.760,1 2.084,3 1.403,0 1989-92 149.325,4 104.108,4 45.217,0 67.492 35.312 32.180 2.211,5 2.957,4 1.401,6 1993-95 129.400,4 72.634,6 56.765,8 79.648 39.521 40.127 1.626,7 1.837,9 1.425,0 valor índice (5) 1981-82 48,4 -- -- 37,0 26,5 47,8 126,4 -- -- 1983-85 77,0 60,1 83,2 81,1 84,8 77,2 91,3 83,7 118,8 1986-88 95,6 85,5 85,2 104,7 109,6 99,7 87,7 92,7 94,0 1989-92 142,0 141,7 102,3 123,6 127,4 119,6 110,2 131,5 93,9 1993-95 123,1 98,8 128,5 145,8 142,6 149,1 81,1 81,7 95,4
Fontes: Banco Central do Brasil, dez.1996; Fundação IBGE, 1994; São Paulo (cidade), Secretaria de Finanças, 1980 a 1995; São Paulo, cidade, 1993; São Paulo, cidade, 1983; São Paulo, cidade, 1988; São Paulo, cidade, 1990a; São Paulo, cidade, 1996; São Paulo, cidade, 1996b.
Notas: (1) - Para a estimativa do custo das duas redes foram consideradas as despesas de suporte administrativo (ver tabelas 7A e 7B), proporcionalmente distribuídas pelos conjuntos de programas de acordo com seu peso no total das despesas. Para a conversão aos preços de 1995 foi utilizado como base o deflator do PIB.
(2) - Os dados relativos à capacidade de atendimento referem-se a dezembro de cada ano. Para maiores detalhes, ver tabela 13, no próximo capítulo.
(3) - Até 1982 as despesas referentes à “operação e manutenção da rede direta de creches” apareciam agregadas às despesas da rede conveniada sob a denominação comum “assistência à infância e à adolescência”, impossibilitando a estimativa de custos em separado.
(4) - As médias anuais foram obtidas a partir dos dados constantes em cada coluna, excluídos os anos para os quais não há informação.
Na média do período, a existência de cada vaga, ocupada ou não, na rede de creches do município, custou aos contribuintes algo em torno de R$2.000, desconsiderados os gastos com alimentação de crianças e funcionários. Note-se que este custo não é tão diferente daquele estimado no estudo coordenado por Wilheim et al (1991, 37, tabela 7), que apontou em despesas de custeio para o atendimento em creches nas regiões metropolitanas brasileiras o valor anual de US$1.677.
Há importante diferença entre os gastos per capita observados nas duas modalidades de atendimento. Na média do período 1983-95, o custo per capita da rede direta foi aproximadamente 50% maior do que o da rede conveniada. De uma forma geral, a partir de 1984, quando certamente o custo per capita da rede direta supera o da rede conveniada, a diferença entre os gastos nas duas redes por vaga existente parece ter sido ampliada progressivamente até o ano de 1991, quando a rede direta chegou a consumir um volume de recursos, por vaga existente, mais de 150% superior ao da rede conveniada. A partir de então, a diferença no custo per capita entre as duas modalidades de atendimento declinou, mas ainda era de quase 29% na média dos três primeiros da gestão de Paulo Maluf. No governo Luiza Erundina, a manutenção de cada vaga na rede direta custou aos cofres públicos 111% a mais do que na rede conveniada. Nesta gestão o aporte de recursos por vaga existente só não foi maior do que no período Reynaldo de Barros, quando os investimentos na ampliação da rede encareceram o programa.
Outro dado que chama atenção é que, enquanto os custos por vaga na rede direta oscilaram consideravelmente entre os diferentes períodos, na rede conveniada eles vem sendo mantidos em patamares próximos desde a gestão Jânio
Quadros. O gasto per capita nesta rede de atendimento atingiu valor um pouco mais elevado apenas na gestão Mario Covas.
A análise dos custos per capita nas duas modalidades de atendimento, feita em conjunto com os tipos de dispêndios realizados pelo órgão tal como apresentados na tabela 6 (pessoal, serviços de terceiros etc.) evidenciam a estreita correlação existente entre as despesas com recursos humanos e os custos do atendimento pela rede de creches. Quando os gastos com pessoal se elevam, elevam-se também as despesas per capita de atendimento na rede direta. Veja-se que em 1991, quando as despesas com pessoal atingem o seu pico na história do órgão, o diferencial entre os custos per capita das duas modalidades de atendimento chega também ao seu ápice, conforme já apontado.
Em outras palavras, é nos gastos de pessoal que está concentrada a fatia mais substancial das despesas deste tipo de serviço. E não se pense que no caso da rede conveniada é diferente. Segundo levantamento recentemente realizado pelo órgão, nesta modalidade de atendimento os gastos com recursos humanos giram entre 73,2% (creches com mais de 120 crianças) a 78,7% (creches com até 60 crianças) do total das despesas. A fatia restante é consumida em porções mais ou menos iguais entre alimentação perecível (respectivamente 9,4% e 7,5%, conforme o número de crianças atendidas), material de consumo para limpeza, atividades pedagógicas etc. (8,0% e 6,3%), e demais despesas, incluindo água, luz e telefone (9,6% e 7,5%) (São Paulo, cidade, 1996c) 39.
39 Em agosto de 1996, a FABES remunerava as entidades com
os seguintes valores por criança atendida: R$106 para creches que atendem até 60 crianças, R$89 para atendimento entre 60 e 120 crianças, e R$81 para aquelas com mais de
Torna-se então evidente que quaisquer possibilidades de barateamento mais significativo dos custos operacionais da rede passam necessariamente pela precarização das condições de trabalho dos profissionais que nela trabalham, sobretudo quando lembramos que, ao menos no caso da rede direta, os servidores do órgão estão situados entre aqueles com padrões salariais mais baixos da municipalidade. Segundo dados de março de 1992, o órgão detinha o quarto maior contingente de funcionários da prefeitura, sendo menor apenas que as Secretarias Municipais de Educação, Saúde e das Administrações Regionais. Ao mesmo tempo, a média de vencimentos brutos dos funcionários de FABES era, entre todos os órgãos da prefeitura, a 2ª menor, situando- se em nível 28,6% inferior à média então praticada na prefeitura como um todo. Com 10,2% do número total de servidores ativos e inativos da prefeitura, sua folha de pagamentos consumia apenas 7,6% dos gastos com pessoal da Prefeitura (São Paulo, 1992a, 26).
De uma forma geral a qualificação profissional dos trabalhadores da rede de creches parece estar associada a estes baixos padrões salariais. Para os Auxiliares de Desenvolvimento Infantil, por exemplo, os profissionais que estabelecem um contato mais direto e contínuo com as crianças, apenas recentemente, na gestão Erundina, passou- 120 crianças (informações obtidas através de telefone junto à Sra. Lilá, da Coordenadoria de Atendimento à Infância). Segundo informações mais recentes, obtidas em junho de 1997 em entrevista com a diretora de uma creche conveniada, esta sistemática havia sido simplificada para duas faixas de pagamento: R$120,00 mensais por criança para entidades que atendem até 60 crianças, e R$90,00 para aquelas que atendem maior quantidade de crianças. A julgar pela correção destas informações, esta curiosa forma de remuneração acaba por estimular, em alguns casos, a manutenção de menor quantidade de crianças, pois, por exemplo, remunera com o mesmo valor total (R$7.200,00) creches que atendam 60 ou 80 crianças.
se a exigir o 2º grau completo nos concursos. Na rede conveniada o problema é mais grave. Segundo os dados extraídos do documento acima referido e da legislação pertinente, nota-se que o nível de escolaridade indicado - sequer ele é exigido - para os profissionais da rede conveniada é ainda mais baixo que o necessário para aprovação em concurso para a rede direta. O quadro 2 mostra estas diferenças 40.
Quadro 2 - Escolaridade exigida ou indicada para as creches operadas pela FABES cargo / função rede direta (1) rede conveniada (2)
diretor de equipamento social Diploma de Assistente Social ou
Psicologia
superior preferencialmente
pedagogo Diploma ou Certificado de
Licenciatura Plena em Pedagogia ou complementação pedagógica registrada em órgão competente do
Ministério da Educação e Cultura
superior
aux. de desenvolvimento infantil 2º grau completo ou equivalente 1º grau completo
auxiliar de enfermagem habilitação específica 1º grau completo
cozinheira 1º grau completo 4ª série do 1º grau
auxiliar de cozinha 1º grau completo alfabetizado
serviçal 1º grau completo alfabetizado
Fontes: (1) - Lei 11.633 (Q.P.P.) para os cargos de diretor de equipamento social, pedagogo e auxiliar de desenvolvimento infantil; lei 11.410 (Q.P.S.) para o de auxiliar de enfermagem; para os de cozinheira, auxiliar de cozinha e serviçal não foi possível levantar a lei que organiza os quadros de pessoal, sendo considerada aqui a mesma escolaridade exigida antes da reestruturação dos quadros de pessoal ocorrida na gestão de Paulo Maluf.
(2) - São Paulo, cidade, 1996c, 8-9.
É por esta e outras razões que o barateamento dos custos operacionais no atendimento à infância através da terceirização dos serviços tem que ser analisada com cuidado. É preciso discutir então sobre quem recai este diferencial de custos. Para Pinheiro (1996), no período recente a economia gerada na transferência dos serviços a terceiros vem recaindo sobre os ombros dos próprios usuários dos serviços.
40 Para uma discussão acerca da qualificação do pessoal
nas redes direta e conveniada ver Rosemberg et al., 1993 e 1991.
Além disso, a comparação do atendimento prestado nas duas modalidades evidencia que a maior economia de recursos observada na rede conveniada advém ainda dos seguintes fatores: menor número de adultos por criança atendida em cada faixa etária, jornada mais longa de trabalho, sem a necessidade de pessoal em dois turnos, atendimento em período de tempo diário mais reduzido, atendimento mais concentrado nas faixas etárias superiores, entre outros.
É fundamental discutir também mecanismos mais eficazes de controle dos recursos repassados às entidades, que permitam garantir não apenas a efetiva canalização dos recursos para o programa, mas que também possibilitem tornar mais efetiva a operacionalização das diretrizes sociais preconizadas pelo órgão, embora isto pareça tão difícil quando sequer parece ocorrer com razoável grau de sucesso nas creches da rede direta.
Gráfico 4 - Evolução dos gastos com educação infantil (0 a 6 anos) - Município de São Paulo: 1980-1995
0 50 100 150 200 250 300 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 ga st os e m R $1. 000. 000 total
educação pré-escolar (SME) rede de creches
creches diretas creches conveniadas
Para melhor ilustrar a discussão a respeito dos custos de atendimento da rede de creches, o gráfico 4 permite uma rápida comparação entre a evolução dos gastos diretos com
as redes direta e conveniada, acrescentando ainda informações sobra a evolução dos gastos diretos da Secretaria Municipal de Educação com as Escolas Municipais de Educação Infantil, as EMEIs.
Além de apresentar como evoluíram os gastos diretos nas duas modalidades de atendimento na rede de creches do município, questão esta já analisada com base nos dados das tabelas 7A e 7B, as curvas ilustram que evoluíram de forma mais ou menos conjunta os gastos diretos deste programa e aqueles despendidos com o atendimento nas EMEIs, que em 1995 atendiam um número de crianças bastante superior ao da rede de creches. Para custos diretos anuais da ordem de R$116,9 milhões, as matrículas nas EMEIs totalizaram neste ano 176.209 crianças, o que perfaz um gasto per capita anual de aproximadamente R$663. Este valor é da ordem de apenas 52% do custo per capita observado por vaga existente (o que é menos do que o número de crianças matriculadas) na rede de creches do município no mesmo ano, que foi da ordem de R$1.276.
Não é o caso aqui de, a partir destes dados, avaliar qual dos dois programas é mais eficiente, pois além de nos faltarem elementos suficientes para tal comparação, estamos
falando de serviços operados em formatos bastantes
distintos entre si. É claro que esta diferença de custos se deve principalmente a dois principais fatores, conforme apontado no início deste capítulo: a diferença nas faixas etárias atendidas em cada um dois programas, e o número de horas diárias de permanência da criança nos serviços. O que se pretende com a apresentação destes dados é simplesmente fornecer um parâmetro a mais para mostrar que, em
realidade, uma eventual ampliação significativa do
atendimento em educação infantil pela rede pública teria que levar em conta volumes consideravelmente diferentes de
recursos, conforme a natureza e forma do programa que se pretendesse ampliar.