Katılma alacağının “ayın veya para” olarak ödenmesi

A legislação referente ao sistema nacional de

contabilidade pública uniformizou, desde os anos 60, a forma de prestação de contas, através dos balanços orçamentários, dos três níveis de governo no país. Neste sistema, as despesas são contabilizadas não apenas por órgãos de governo, mas também pelas chamadas funções de despesas, de forma a possibilitar comparações temporais acerca da natureza dos gastos públicos no país. As limitações à análise mais pormenorizada dos gastos públicos de acordo com estas funções dizem respeito, sobretudo, às constantes mudanças na forma de contabilidade. Para citar um exemplo próximo ao nosso interesse, basta dizer que, nos balanços orçamentários do município, como forma de atender determinações constitucionais dos gastos com educação, as despesas referentes à rede de creches em São Paulo, que até

1989 eram contabilizadas na rubrica “assistência ao menor”

(função “assistência e previdência”), passam a ser

encontradas, a partir de 1990, inseridas na rubrica “educação da criança de 0 a 6 anos” (função “educação e cultura”).

É por esta razão que, para uma análise mais detalhada

da evolução dos gastos orçamentários, pareceu mais

conveniente uma coleta detalhada das informações referentes às despesas para os vários anos do período analisado, por órgão de governo. Nas tabelas existentes nos balanços orçamentários, nas quais as despesas são apresentadas por órgãos de governo, elas aparecem mais desagregadas, o que permitiu a comparação entre os vários anos, após um trabalho de compatibilização dos dados, uma vez que aqui também as formas de denominação de um mesmo tipo de despesa também variaram com alguma freqüência.

De qualquer forma, para iniciar a discussão a respeito, a tabela 4 apresenta, apesar das limitações acima referidas, a evolução da distribuição dos gastos no município segundo as várias funções de despesas definidas pelo sistema nacional de contabilidade pública. Ela permite uma introdução acerca da evolução da natureza dos gastos municipais em São Paulo no período de nosso interesse.

Tabela 4 - Distribuição anual média dos gastos municipais por função, segundo o período de governo - Município de São Paulo: 1980-1995

Função de despesa (1) período de governo (2)

1980-95 1980-82 1983-85 1986-88 1989-92 1993-95 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Legislativa 1,8 1,3 1,8 1,6 1,9 2,1 Judiciária 0,7 0,5 0,6 0,6 0,9 0,9 Administração / Planejamento 20,3 21,2 25,2 22,8 15,9 18,0 Relações Exteriores 0,0 -- -- -- -- 0,0 Agricultura 0,5 -- -- 0,9 1,0 0,4

Indústria, Comércio e Serviços 0,2 0,3 0,2 0,0 0,1 0,2

Defesa Nacional e Seg. Pública 0,5 0,3 0,3 0,5 0,7 0,6

Educação e Cultura 14,2 13,3 13,8 13,8 15,9 13,7

Habitação e Urbanismo 15,8 17,4 16,5 15,8 14,7 14,8

Saúde e Saneamento 13,3 11,1 9,8 12,8 16,1 15,7

Assistência e Previdência 11,4 9,1 12,1 12,0 13,0 10,5

Transporte 21,3 25,4 19,7 19,2 19,9 23,1

Fonte: São Paulo (cidade), Secretaria de Finanças, 1980 a 1995.

Nota: (1) - No período analisado não foram realizadas quaisquer despesas pelo município nas seguintes funções: Comunicações, Desenvolvimento Regional, Energia e Recursos Hídricos, Trabalho, e Reserva de Contingência.

(2) - As médias foram calculadas a partir dos percentuais de participação de cada função de despesa nos anos compreendidos em cada período.

Os maiores volumes de gastos municipais estão

concentrados em seis funções: administração/planejamento, educação e cultura, habitação e urbanismo, saúde e saneamento, assistência e previdência, e transportes. As funções legislativa e judiciária tem peso bastante pequeno no total das despesas públicas municipais. Todas as demais funções dificilmente atingem 1% das despesas, com algumas delas sequer aparecendo com algum gasto ao longo do período analisado (ver nota nº 1, ao pé da tabela).

A área de administração/planejamento diminuiu um pouco sua participação no período mais recente, principalmente na

gestão Erundina, quando passou para a quarta posição em termos de gastos, enquanto que nos demais períodos esta área esteve sempre entre as duas primeiras que mais consumiram recursos.

A área dos transportes também sofreu algumas

oscilações importantes. Tendo respondido por mais de 25% dos gastos executados na gestão Reynaldo de Barros (1980- 82), manteve-se em patamar inferior aos 20% nos três governos seguintes, voltando a elevar sua participação para mais de 23% do total dos gastos do município na média percentual dos três primeiros anos da gestão Paulo Maluf. Note-se que em três períodos (Reynaldo de Barros, Luiza Erundina e Paulo Maluf) esta foi a área que mais consumiu recursos, sendo a segunda área com maiores gastos nas gestões Mario Covas e Jânio Quadros, quando consumiu menos recursos apenas que a função administração/planejamento.

A área de saúde e saneamento apresentou tendência de crescimento na participação dos gastos. Enquanto nos três primeiros períodos de governo sua participação no total dos gastos situou-se entre 9,8% (Mario Covas) e 12,8% (Jânio Quadros), na gestão de Luiza Erundina esta foi a segunda área que mais consumiu recursos, representando, em média, 16,1% das despesas municipais no período 1989-92. Embora esta proporção tenha sofrido pequeno declínio nos três primeiros anos da gestão Paulo Maluf, manteve-se em patamar comparativamente elevado (15,7%) frente aos três primeiros governos do período analisado.

A participação no volume total de gastos foi mais estável na área de educação e cultura, mantendo-se em torno de 14% em todos os períodos, à exceção de Luiza Erundina, quando teve sua participação ampliada para quase 16% do total das despesas municipais.

Já a área de habitação e urbanismo apresentou pequena tendência de queda, tornando-se um pouco menos importante no período mais recente.

Finalmente, a área de assistência e previdência, que sempre ocupou a sexta posição em termos de gastos no município, à exceção do período Mario Covas quando ultrapassou os gastos em saúde e saneamento, também apresentou trajetória similar àquela observada em educação e cultura: aumentou sua participação no total das despesas de forma contínua até a gestão Erundina, quando representou 13,0% das despesas totais, sofrendo queda nos três primeiros anos da gestão de Paulo Maluf, quando seus gastos não ultrapassaram, em média, mais de 10,5% das despesas municipais.

Analisemos agora a evolução das despesas orçamentárias a partir dos gastos executados pelos vários órgãos municipais. Para facilitar nossa análise, no gráfico 2 e na tabela 5, a seguir, estas despesas foram agrupadas em cinco

grandes áreas (política/administração, infra-estrutura

urbana, transportes, social, e “outros itens”), de acordo

com as principais atribuições de cada um dos órgãos municipais na prestação de serviços na cidade de São Paulo. Com as despesas apresentadas por órgãos de governo parecem ficar mais evidentes as prioridades na alocação de recursos verificadas em cada período, permitindo que situemos melhor o peso das políticas sociais em geral e de FABES em particular nas despesas do município.

Alguns dados chamam atenção no gráfico 2. Em primeiro lugar, como já apontado o lento crescimento das despesas até meados da década passada, e a partir daí um rápido crescimento, ainda mais acentuado nos últimos anos. No período Jânio Quadros destaca-se o grande aumento das despesas com infra-estrutura, que voltam a cair na gestão

Erundina e sobem no período de Paulo Maluf. Trajetória inversa ocorre com as despesas dos órgãos da área social em relação a estes dois últimos governos. Os transportes foram sofrendo gradativa redução até 1988, a partir de quando apresentaram uma trajetória oscilante. Os encargos sociais começam a subir rapidamente no período mais recente. A tabela 5 apresenta estes dados de forma mais detalhada, destacando as despesas por órgãos de governos.

Gráfico 2 - Evolução dos gastos por área de ação Município de São Paulo: 1980-1995

0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 m il h õ es d e re a is total Política / Administração Infra-Estrutura Urbana Transportes Social

Encargos Gerais do Município

Em termos médios, o primeiro fato que chama atenção é o incremento de mais de 100% do total das despesas do município entre o primeiro e o último períodos de governo

analisados. Em termos anuais médios, as despesas

mantiveram-se estáveis entre os períodos Reynaldo de Barros e Mario Covas (pouco mais de R$2,4 bilhões), para então progredir de forma acentuada e contínua nos três governos subseqüentes, até atingir a cifra de R$4,9 bilhões na média dos três primeiros anos do governo Paulo Maluf.

Tabela 5 - Gastos anuais médios realizados por órgão de governo segundo o período - Município de São Paulo: 1980-1995 (valores em milhões de reais aos preços de 1995) 1

áreas de ação e valores absolutos distribuição percentual

órgãos de governo (2) 80-82 83-85 86-88 89-92 93-95 80-82 83-85 86-88 89-92 93-95 Total 2.415,5 2.421,9 3.314,0 4.484,0 4.910,6 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Política / Administração 189,9 186,1 201,6 302,7 333,5 7,9 7,7 6,1 6,8 6,8 Câmara Municipal 24,0 36,9 43,6 69,9 82,4 1,0 1,5 1,3 1,6 1,7 Tribunal de Contas 8,3 7,9 9,4 15,4 22,0 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 Gabinete do Prefeito 27,2 26,0 22,9 28,5 56,6 1,1 1,1 0,7 0,6 1,2 Finanças 82,7 73,7 59,2 57,4 28,8 3,4 3,0 1,8 1,3 0,6 Planejamento 6,1 6,1 17,9 47,2 63,4 0,3 0,3 0,5 1,1 1,3 Administração 29,4 22,8 18,9 30,8 21,3 1,2 0,9 0,6 0,7 0,4 Negócios Jurídicos 12,1 12,6 19,5 31,8 28,4 0,5 0,5 0,6 0,7 0,6

Verde e Meio Ambiente (3) -- -- 10,1 21,9 30,5 -- -- 0,3 0,5 0,6

Infra-Estrutura Urbana 693,1 589,6 1.066,9 1.032,8 1.435,9 28,7 24,3 32,2 23,0 29,2 Vias Públicas 366,1 262,6 581,4 411,5 853,1 15,2 10,8 17,5 9,2 17,4 Administrações Regionais 255,5 266,8 391,7 532,6 477,0 10,6 11,0 11,8 11,9 9,7 Serviços e Obras 71,5 60,2 93,8 88,7 105,7 3,0 2,5 2,8 2,0 2,2 Transportes 386,3 269,5 195,1 559,4 421,3 16,0 11,1 5,9 12,5 8,6 Transportes 386,3 269,5 195,1 559,4 421,3 16,0 11,1 5,9 12,5 8,6 Social 556,3 636,2 921,1 1.585,0 1.445,7 23,0 26,3 27,8 35,3 29,4 Educação 235,4 281,1 366,6 474,3 467,6 9,7 11,6 11,1 10,6 9,5 Saúde 135,2 162,5 284,5 592,3 542,6 5,6 6,7 8,6 13,2 11,0 Bem-Estar Social (4) 74,4 107,9 132,1 178,7 165,2 3,1 4,5 4,0 4,0 3,4 Habitação 37,3 36,8 35,4 147,2 103,8 1,5 1,5 1,1 3,3 2,1 Cultura 55,3 32,9 51,5 73,4 58,2 2,3 1,4 1,6 1,6 1,2 Abastecimento (5) -- -- 39,6 90,6 78,5 -- -- 1,2 2,0 1,6

Esportes, Lazer e Recreação 18,5 15,1 11,4 28,6 29,8 0,8 0,6 0,3 0,6 0,6

Outros itens 589,9 740,5 929,3 1.004,1 1.274,1 24,4 30,6 28,0 22,4 25,9

Encargos Gerais 587,9 739,4 929,0 998,6 1.274,0 24,3 30,5 28,0 22,3 25,9

Créditos Adicionais Especiais 2,0 1,0 0,3 5,5 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,0

Fonte: São Paulo (cidade), Secretaria de Finanças, 1980 a 1995.

Notas: (1) - Para a conversão aos preços de 1995 foi utilizado como base o deflator do PIB. (2) - Para facilitar a exposição os nomes dos órgãos estão citados apenas parcialmente.

(3) - Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente (1994-95); Secretaria dos Negócios Extraordinários (1988-93); Secretaria Municipal de Defesa Social (1987).

(4) - Os gastos inseridos em rubricas relativas a Bem-Estar Social realizados no âmbito da Secretaria Municipal de Educação e Bem-Estar Social em 1986 e 1987, quando os dois órgãos foram reunidos em apenas um, assim como aqueles realizadas no âmbito Secretaria Municipal de Defesa Social, denominação atribuída ao órgão de Bem-Estar Social por um curto período em 1986, foram contabilizados em FABES e descontados, respectivamente, destes dois órgãos. (5) - Criada em 1986.

Os órgãos aqui considerados como de caráter político ou administrativo apresentaram uma pequena tendência de diminuição de sua participação no total das despesas municipais, redução esta devida sobretudo à Secretaria de Finanças que respondia, em média, por 3,4% das despesas municipais no período 1980-82 e por apenas 0,6% nos anos 1993-95, tendo passado por um processo de constante queda nos gastos mesmo em termos absolutos: suas despesas anuais

médias eram, neste último período, da ordem de R$28,8 milhões, ou seja, quase três vezes menor que aquelas executadas nos anos 1980-82, quando atingiram a média anual de R$82,7 milhões.

Esta economia de recursos foi importante para absorver os aumentos de gastos verificados, por exemplo, no Poder Legislativo Municipal, pois a Câmara e o Tribunal de Contas aumentaram sua participação no total das despesas de 1,3% para 2,1% entre estes mesmos dois períodos. Em valores reais de 1995, as despesas com a manutenção deste poder pularam da média anual de R$32,3 milhões para R$104,4 milhões, ou seja um aumento superior a 230% em termos de valores anuais médios. As despesas com a Secretaria do Planejamento também se tornaram significativamente maiores, pois se em média correspondiam a R$6,1 milhões ao ano no período 1980-82, no período mais recente (1993-95) eram mais de dez vezes maiores, atingindo a cifra de R$63,4 milhões ao ano.

Mas foi entre os órgãos de infra-estrutura urbana, transportes e os da área social que as oscilações de gastos entre os diversos períodos de governo foram maiores e isto

é bastante significativo uma vez que estas áreas

concentram, reunidas, em torno de 70% das despesas municipais.

O montante de despesas da Secretaria de Vias Públicas foi, via de regra, o que sofreu as mais constantes oscilações entre os cinco governos municipais no período analisado. Entre os períodos Reynaldo de Barros e Mario Covas, as despesas médias anuais deste órgão diminuíram 28,3%, para aumentarem 121,4% no governo Jânio Quadros, voltarem a diminuir 29,2% na gestão Erundina (quando foi apenas o 5º maior órgão em volume de gastos), e novamente aumentarem nada menos que 107,3% na média dos três

primeiros anos da gestão Paulo Maluf, quando este órgão voltou a consumir a maior fatia das despesas municipais. Assim é que as despesas com os órgãos ligados à infra- estrutura urbana consumiram em média 28,7% das despesas municipais executadas no período Reynaldo de Barros, 32,2% com Jânio Quadros e 29,2% com Paulo Maluf, ao passo que nas administrações de Mario Covas e Luiza Erundina estes percentuais foram respectivamente de apenas 24,3% e 23,0% do total dos gastos anuais médios do município.

A Secretaria dos Transportes foi outro importante órgão que sofreu muitas variações nas despesas entre os

diferentes períodos de governo aqui analisados 30_{. A média}

anual de gastos deste órgão variou entre o mínimo de R$195,1 milhões no período Jânio Quadros e o máximo de R$559,4 milhões na gestão Luiza Erundina. Em termos de

participação percentual no total das despesas da

Prefeitura, este órgão sofreu queda de 16,0% para 11,1% entre as gestões Reynaldo de Barros e Mario Covas. Caiu ainda mais, para 5,9%, no período Jânio Quadros, quando menos se gastou com transportes na cidade, tanto em termos relativos como em valores absolutos, voltando a aumentar significativamente para 12,5% a sua participação nos gastos durante a gestão Erundina (em termos monetários, o salto

30 _{Embora atuante em uma área das políticas públicas}

tradicionalmente considerada como ligada à infra-estrutura urbana, optou-se por apresentar a Secretaria de Transportes a parte não apenas pelo seu peso nas despesas públicas municipais, mas sobretudo pela crescente importância que os serviços de transporte público de ônibus vem assumindo em termos de qualidade de vida para a população residente nas regiões mais pobres da periferia em uma cidade das dimensões de São Paulo, com enormes problemas de locomoção e, na qual, conseqüentemente, as horas consumidas nos trajetos casa-trabalho-casa subtraem aos trabalhadores, semanalmente, muitas horas de descanso e lazer, podendo-se mesmo dizer que representam aqui uma segunda jornada semanal de trabalho.

destas despesas entre estas duas gestões foi de 186,7%), para ter novamente sua participação diminuída na média dos três primeiros anos da gestão Paulo Maluf, para 8,6% do total dos gastos municipais. Em termos monetários, os gastos anuais médios com o órgão caíram 24,7% entre estes dois últimos períodos.

Analisando separadamente os órgãos da área social, as oscilações nas despesas entre os vários períodos de governo não foram tão grandes quanto nos transportes. Mas no agregado das sete secretarias aqui incluídas nesta área, podem ser observadas importantes variações. Em primeiro lugar, mesmo considerando a queda nas despesas da área social levada a efeito nos três primeiros anos da gestão Paulo Maluf, esta foi a área que apresentou incremento mais significativo nas despesas entre os dois extremos do período analisado. Enquanto a comparação entre os períodos Reynaldo de Barros e Paulo Maluf mostram que na média anual o total das despesas municipais cresceu 103,3% em termos monetários reais, e 107,2% nos órgãos ligados à infra- estrutura urbana, no conjunto dos órgãos ligados à área social o crescimento foi de nada menos que 159,9%. Certamente que esta tendência reflete o processo de claro deslocamento das políticas sociais para o nível municipal de governo, processo este que começou a ser desenhado a partir dos anos 80 e que se consolidou com a Constituição de 1988.

O destaque para a atuação mais incisiva nesta área coube à gestão Erundina, na qual estes órgãos representaram 35,3% do total de despesas, com um gasto anual médio de R$1.585,0 milhões. 37,4% deste montante foi consumido pela Secretaria Municipal de Saúde, que foi o órgão que mais despendeu recursos neste período de governo.

De uma forma geral esta Secretaria e a de educação destacam-se dos demais órgãos da área social em termos de participação no total das despesas municipais. Juntas, elas representaram, em todos os períodos, pouco mais de 2/3 das despesas municipais realizadas pelos sete órgãos da área social. São estes os dois órgãos com as maiores redes prestadoras de serviços instaladas pelo município na cidade. Por esta razão estes são também os órgãos com os maiores contingentes de servidores públicos, dada a própria

natureza dos serviços que prestam 31_.

Sempre comparativamente à média anual das despesas verificadas no governo anterior, o crescimento das despesas com o órgão de educação foi de 19,4% na gestão Covas, 30,4% no período Jânio Quadros, 29,4% no governo Erundina, caindo 1,5% na média dos três primeiros anos da gestão de Paulo Maluf. O crescimento das despesas na área de saúde foi ainda mais significativo: respectivamente 20,2%, 75,1%, 108,2% e menos 8,4% na comparação entre os quatro períodos de governo referidos e as gestões anteriores.

O terceiro órgão com maior peso na área social é o do Bem-Estar Social. De uma forma geral, sua participação no total das despesas oscilou pouco entre os governos do período analisado, atingindo o pico de 4,5% do total das despesas municipais na média dos três anos da gestão Mario Covas. Em termos monetários, o crescimento das despesas deste órgão foi de 122,0% entre os dois governos situados nos extremos do período aqui analisado. Mas é importante frisar que o crescimento das despesas deste órgão foi bem

31 _{Segundo os dados referentes a março de 1992, dos}

130.575 servidores ativos da Prefeitura, 45.831 (35,1%) eram da Secretaria Municipal de Educação, e 37.807 (29,0%) da Secretaria Municipal da Saúde, de forma que estes dois órgãos concentravam quase 2/3 de todos o funcionalismo municipal (São Paulo, cidade, 1992a, 26).

menos importante que o observado para o conjunto da área social como um todo. Do total das despesas realizadas pelos

sete órgãos da área social, os gastos de FABES

representaram 13,4% no governo Reynaldo de Barros, cresceu sua participação para 17,0% na gestão Covas, quando grande parte da rede de creches ampliada no período anterior foi colocada em efetivo funcionamento, e voltou a cair continuamente nos governos seguintes, atingindo somente 14,3% na gestão Jânio Quadros, 11,3% no período Erundina, e mantendo-se em 11,4% no período de Paulo Maluf.

Assim é que apesar da contínua ampliação da capacidade de atendimento da rede de creches, que é, conforme veremos, o principal programa do órgão, a Secretaria não conseguiu ampliar sua participação no bolo orçamentário do município. Pelo contrário, os gastos por ela efetuados tornaram-se,

após a gestão Mario Covas, sucessivamente menos

significativos frente ao conjunto dos demais órgãos da área social, chegando mesmo a cair 7,6% em termos monetários reais na média dos três primeiros anos da gestão Paulo Maluf em relação ao governo anterior. Mesmo na gestão Erundina, na qual os gastos no conjunto da área social aumentaram sua participação de 27,8% para 35,3% do total de despesas da prefeitura na comparação com a média anual do governo anterior, FABES manteve-se estacionada no patamar de 4,0% do total dos gastos municipais, crescendo apenas na mesma proporção que o crescimento do total das despesas municipais verificado no período. As despesas de FABES neste governo, quando atingiram, em média, a cifra de

R$178,7 milhões anuais, foi “apenas” 35,2% maior que o

observado no período anterior, do governo Jânio Quadros. Um crescimento que pode ser considerado praticamente irrisório frente aos aumentos de despesas ocorridos em outros órgãos

como os das áreas de saúde (108,2%), abastecimento

(128,8%), transportes (186,7%) e habitação (315,8%) 32_.

Nos demais órgãos da área social, com menor peso nos gastos, prevaleceu, de uma forma geral, uma tendência à

manutenção das despesas em níveis comparativamente

modestos. Destacaram-se um pouco mais no período Luiza Erundina a área de habitação, que conforme apontado, ampliou significativamente suas despesas, e da mesma forma, embora menos acentuadamente, o órgão de abastecimento. A Secretaria de Cultura apresentou tendência de queda na participação nas despesas. A Secretaria Municipal de

Esportes, Lazer e Recreação também não apresentou

importante variação na participação dos gastos. O gráfico 3 ilustra como evoluiu, em termos de participação no total dos gastos, o comportamento das despesas nos órgãos da área social.

Gráfico 3 - Participação dos gastos dos órgãos de transporte e da área social no total das despesas executadas pelo município - São Paulo: 1980-1995

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 Transportes Educação Saúde Bem-Estar Social Habitação Cultura Abastecimento

Esportes, Lazer e Recreação

32 _{Para uma discussão acerca da pouco expressiva atuação}

de FABES no período de governo de Luiza Erundina, ver o estudo de Hewer, 1996.

Finalmente, cabe mencionar as despesas com encargos

gerais do município, na qual estão incluídas as

aposentadorias pagas ao funcionalismo municipal. Embora não tenham ainda se tornado ameaçadoras à saúde financeira do município, estas despesas apresentaram crescimento mais