Kurala Dayalı Ekonomi Politikalarına Yöneltilen Eleştiriler

Kurala dayalı ekonomi politikaları üzerinde yapılan eleştiriler ağırlıklı olarak maliye politikası ve para politikası kuralları üzerinde yoğunlaşmıştır.

Maliye politikası kurallarına yönelik en köklü eleştiri, kurallara dayalı bir maliye politikası uygulamasının isteğe bağlı bir maliye politikası uygulamalarından daha etkin olmayacağı ve ancak ikinci en iyi politik seçenek olabileceği ile ilgilidir. Bu görüşe göre, kurala dayalı politikalar kısa vadede etkili politikalar değildir. Zira ani bir biçimde değişen koşullar, hızlı bir biçimde karar verilmesini ve radikal önlemlerin alınmasını gerektirebilir. Ancak; maliye ve para politikası kuralları bu değişim karşısında esneklik gösteremeyecektir. Çünkü, gerek maliye ve gerekse para politikası kuralları ekonomiyi otomatik pilota bağlar.136 Çoğunlukla iktisadi koşullara göre değişmeyen kurallar, sabit bir prosedür gibi işlev görür, ilave bürokrasi yaratır ve somut olayların (ekonomik krizler, kamu açıkları vb.) çözüme kavuşturulmasında her hangi bir yarar sağlamaz. Öte yandan, bu tip kurallar ulus-üstü bir örgüt (örneğin AB) veya uluslararası bir kurum (örneğin IMF) tarafından önerilip denetlenmiyorsa, hükümetleri bağlayıcı bir araç haline gelemez.

Kurala dayalı ekonomi politikalarına yöneltilen bir diğer eleştiri de; gerek mali kuralların ve gerekse parasal kuralların seçimle iş başına gelen demokratik temsilcilerin seçmen adına serbestçe ekonomi politikalarını belirleme haklarını sınırlandırmış olması yönünde ileri sürülmüştür. İradi-ihtiyari maliye politikalarını savunan görüşe göre, seçimle görev alan kesimin maliye ve para politikalarını belirleme yetkisinin kısıtlanması anti-demokratik bir kamu ekonomisinin oluşmasına yol açabilir.137

136 _{Tager and Van Lear, p.77.}

101 Kurala dayalı ekonomi politikalarına yönelik bir diğer eleştiri konjonktürel gelişmeler açısından ele alınmıştır. Bu eleştirel bakış açısına göre; iradi-ihtiyari maliye politikaları, kısa vadede işsizlik ve dış kaynaklı ekonomik sorunların çözümünde daha esnek ve daha etkili bir yol olarak görülmektedir. Bu nedenle, uygulanacak olan kurala dayalı ekonomi politikalarının, konjonktürel dalgalanmalara karşı güçlü bir araç olarak uygulanan iradi politikalara bağlı mali ve parasal politikaların gücünü azaltacağını ve hükümetlerin konjonktür karşıtı etkin politikalar üretmesini engelleyebileceğini ve bunun sonucu olarak konjonktürün derinleşmesine neden olabileceği ileri sürülmüştür. Buradan da anlaşılacağı üzere kurala bağlı politikalar, konjonktürel gelişmelerle yakından ilgilidir. Konjonktürel dalgalanmanın genişleme evresinde kamu gelirlerinin ihtiyaca göre artırılabilmesini öngören sınırlamaya ulaşılabilmesini kalaylaştırırken, daralma devresinde uyum zorlaşabilmektedir. Ayrıca; yıllık bazda belirlenen sınırlar, genişleme evresinde kamu harcamalarının artışını, dolayısıyla kamu ekonomisinin genel ekonomi içerisindeki büyüklüğünü yeterince sınırlayamamakta, daralma evresinde ise yeterli esnekliğe sahip olmamaktadırlar.138

Mali uyumun gelir artırıcı politikalarla sağlanmaya çalışılması ve politik nedenlerle harcamaların yeterince sınırlandırılamaması bu tür kurallara yöneltilen bir başka eleştiridir. Gelir artışı, genellikle dolaylı vergiler ve bir defalık gelirler yolu ile gerçekleştirildiği için ekonominin geneli üzerinde bozucu etkiler taşımaktadır. Harcama yönlü uyum ise, genellikle uzun dönem büyüme performansını etkileyen kalemlerde kesintiler yolu ile sağlandığı için büyüme hızını olumsuz yönde etkileyebilmektedir. Nitekim söz konusu kural uygulamalarının yarattığı söz konusu olumsuzlukların giderilmesi yönünde bir takım görüşler ve kurallar devreye sokulmuştur. Kurala dayalı ekonomi politikasına yönelik bu olumsuzluğun giderilmesi yönünde en önemli uygulama “altın kural” olarak nitelendirilen kural prosedürüdür. Altın kural, harcama kuralları içinde yatırım harcamalarını sınırlama dışında bırakılarak, sadece cari harcamaları ve cari dengeyi hedef almaktadır. Ancak; bu durum potansiyel büyüme üzerinde etkili olan eğitim, sağlık ve araştırma- geliştirme harcamaları gibi cari harcamaların büyüme üzerinde etkisinin ihmal

102 edilmiş olmasına neden olur. Sonuç itibariyle, bazı harcama kalemlerinin kural uygulaması dışında bırakılabilmesi için bu kalemlerin büyüme potansiyeli üzerindeki etkilerinin sağlıklı analiz edilmesi sürecine bağlıdır. Bu nedenle harcama kuralları çoğunlukla merkezi yönetim kapsamında uygulanmakta olup, bu kuralların yerel düzeyde uygulanması nadirdir.139

Eleştiriye maruz kalan söz konusu eksik, yanlış ve hatalı uygulamalar, kural uygulamalarının basitliğini ve izlenebilirliğini kaybetmesine neden olmakta ve muhasebe hilelerine zemin hazırlayabilmektedir. Bu eleştiriler nedeniyle bütçe dengesinin sağlanmasına ve açığa ilişkin kuralların çoğunlukla yerel yönetimler düzeyinde tercih edildiği görülmektedir.140

139 _{European Commission, Public Finances in EMU 2006:150} 140 _{European Commission, Public Finances in EMU 2006:150}

103

İKİNCİ BÖLÜM

SEÇİLMİŞ OECD ÜLKE UYGULAMALARI

2.1.Dünya’da Mali Kural Uygulamaları ve Düzenlenme Biçimleri

İçinde bulunduğumuz yüzyılın başından itibaren birçok ülkede nüfus yapısının değişmesiyle birlikte sosyal güvenlik açıklarının artması, sosyal devlet anlayışı çerçevesinde sunulan hizmetlerin genişlemesi, kamu bütçeleri içinde esnek olmayan harcamaların payının artmasına yol açmıştır. Söz konusu harcama artırıcı baskılar gelecekte ortaya çıkacak ihtiyaçların karşılanmasında ek bir mali alanın yaratılmasını gerekli kılmıştır. Yaratılacak bu ilave alanın oluşturulmasında da uygulamaya konulacak mali kuralların etkili olabileceği fikri önem kazanmıştır.141

Bu kapsamda geniş bir uygulama alanı bulan mali kurallar, uzun bir geçmişe dayanmakla beraber, yasal olarak uygulamaya konulması ancak 1990’lı yıllarda mümkün olabilmiştir. Özellikle ülkelerin yaşadığı ekonomik sorunlar ve Avrupa Birliğine (AB) üye olmak isteyen ülkeler için oluşturduğu ekonomik kriterler de bu kuralların yaygınlaşmasında etkili olmuştur.

Mali kuralların yaygınlaşmaya başladığı 1990’lı yıllardan bu yana, mali kural uygulayan ülkelerin sayısı önemli ölçüde artmıştır. 1990 yılında mali kural uygulayan ülke sayısı 7 iken bu sayı 2009 yılında 90’a yükselmiştir.

Günümüzde uygulanmakta olan mali kurallar, hem planlama hem de uygulama açısından oldukça çeşitlidir. Avustralya, Kanada, Yeni Zelanda ve

İngiltere gibi Anglo-Sakson ülkeleri uygulamalarında saydamlık üzerine yoğunlaşmışken, Kara Avrupa ile Arjantin, Brezilya, Kolombiya, Peru ve Hindistan

104 gibi yükselen piyasa ekonomileri genellikle sayısal hedeflere ve limitlere daha fazla yoğunlaşmaktadır.142

Son dönemlerde gözlenen eğilim, birçok gelişmekte olan ülkenin “Mali

Sorumluluk” kanunu adı altında mali kural uygulamasına geçmiş olduğudur.

Özellikle, 2008 yılının son çeyreğinde başlayarak 2009 yılında tüm dünyada etkisini gösteren küresel mali kriz, ülkelerin kamu açıklarının ve borç stoklarının önemli ölçüde artmasının hem nedeni hem de sonucu olmuştur.

Mali kuralların düzenlenme yöntemlerine bakıldığında, bu düzenleme yöntemlerinin ülkelerin yapılarına göre farklılık içerdiği görülmektedir. Anayasalar, yasalar, çeşitli hukuki düzenlemeler, siyasi irade beyanları veya uluslar arası anlaşmalar mali kurallar için yasal zeminler oluşturabilmektedir. Bunun yanında, mali kuralların oluşturulmasında birçok etken dikkate alınmaktadır. Mali kuralların uygulanmasında genel eğilim, ülkelerin geleneklerinin ve yasal teamüllerinin etkili olduğu yönünde görüş birliği vardır. Uygulamada anayasal düzenlemelerin daha büyük ağırlıkta olması beklenirken, bazı ülkelerdeki uygulamalarda yasaların veya politik kurallarının, anayasal düzenlemelerle eşit düzeyde hatta daha fazla yaptırım gücüne sahip olduğu görülebilmektedir. Yürürlüğe konulacak mali kuralların yasal dayanakları kadar, bu kuralları uygulayanların da mali kural uygulamaları üzerinde oldukça önemli bir etkiye sahip olduğu kabul edilir.143 Bunun doğal bir sonucu olarak her ülkenin makroekonomik ve demografik yapısı gereği ülkelerin tasarlayacakları ve uygulayacakları mali kuralların da kendilerine özgü olması doğal karşılanmaktadır. Örneğin; İsveç maliye politikasının kilit unsuru olan genel ekonomi genel ekonomi harcamaları açığının konjonktür dalgalanması süresince GSYİH’nin % 1’i seviyesinde olması, Finlandiya da, özellikle seçim dönemleri için kullanılabilecek bütçe üzerinde bir sınırlamanın var olması ve seçim dönemlerinin başlangıcında Finlandiya hükümetinin seçim süresince yapılacak bütçe harcamaları için yasal zorunluluğu bulunmayan bir tavanın belirlemesi, Hollanda da; harcamalar için birden fazla yılı içeren tavan belirlenmesi ve bu tavanın belirlenmesinde

142 _{G.Kopits, Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament?, IMF Working}

Paper 01/45, p. 5.

105 geçmişten gelen trend değerleri ve bağımsız bir kuruluş olan Merkezi Planlama Bürosu etkili olması, belirlenen dönem içinde harcamalarda herhangi bir düzeltme yapılmasının mümkün olmaması, Almanya’da; 1969 yılından itibaren uygulanmakta olan mali kuralların, yatırım harcamaları için izin veren altın kural uygulamasının anayasal bir zemine dayandırılması ve uygulamaya konulması ve sadece makro ekonomik istikrarsızlık ve savaş dönemlerinde sapmalara izin veren bu denk bütçe kuralının federal yönetim, federal iktisadi işletmeler ve özel fonların da dahil olduğu bütçenin tamamına uygulanması,144 Danimarka’da; bakanlıklar için belirlenmiş harcama tavanı bulunması ve böylelikle Danimarka Mali Bakanlığının her bir harcama bakanlığı için toplam harcama miktarı belirlemesi bu yöndeki uygulamalara verilebilecek birkaç örneği içermektedir.

Bu açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, pek çok ülkenin, mali kural uygulamalarının önemini kavradığı ve ülkelerin kendi ekonomik yapılarına uygun mali kurallar benimsediğini göstermektedir. Burada önemli olan husus, mali kural uygulamalarının ağırlıklı olarak harcama ve borçlanmaya ilişkin kurallar üzerinde yoğunlaşmış olduğudur. Ayrıca; kural uygulamalarında göze çarpan bir diğer ayrıntı da, ekonomik darboğazlarda, önceden belirlenmiş kuralların ekonomik değişimler karşısında belirlenecek yeni kurallar karşısında sapmalar gösterebileceğidir. Bu durum bize, mali kuralların değişen ekonomik koşullara göre esnek olduğunu göstermesi açısından önem arz etmektedir. Böylelikle konjonktürde dalgalanmaları azaltabilecek bir özellik mali kurallara katılmış olmaktadır.

Yukarıdaki açıklamalar doğrultusunda bazı ülkelerin uyguladıkları mali kurallar, Tablo:2’de uygulama özelliklerine göre karşılaştırmalı olarak verilmiştir. Tablo 2’de de görüleceği üzere, bazı ülkelerde uygulanan mali kuralların uygulama süresi, kapsamı ve yasal yapısı ele alınmaktadır.

Tablo 2 bize; gelişmekte olan ülkelerde daha çok borçlanmaya ilişkin kuralların, gelişmiş ülkelerde ise bütçeye ilişkin kuralların ağırlık kazandığını göstermektedir. Planlama süresi açısından bakıldığında ise, bütçe dengesine ilişkin

106 kuralların ağırlıklı olarak çok yıllı ve konjonktür dönemi dikkate alınarak düzenlendiğini ve bu durumun mali kural uygulamalarının katılığını (rijit) ortadan kaldırarak uzun dönemli bir planlama hedefiyle geleceğin belirsizliğini ortadan kaldırmayı amaçladığını göstermektedir. Kapsamları açısından bakıldığında ise merkezi yönetime ilişkin kuralların ön planda olduğu görülmektedir. Fakat; yönetim

şekli açısından özellikle federal devletlerde mali kuralların çok daha gerekli olduğu görülmektedir. Çünkü bu ülkelerde yönetimler arası ilişkilerin önemi çok daha fazla olmaktadır. Yasal temelleri açısından ise; çoğu ülkede uygulanan kuralların yasal bir temele dayandırıldığı, buna karşın bazı ülkelerde sadece politik hedefler şeklinde kaldığı gözlemlenmektedir.

Tablo 2: Farklı Ülkelerin Benimsemiş Olduğu Kurala Dayalı Ekonomi Politikaları Yönünde Aldıkları Kararlar

Ülke Kural Türü Planlama

Süresi Kapsam

Yasal Dayanak

Danimarka Yapısal bütçe dengesi Çok yıllı MY Politik anlaşma Estonya

Bütçe dengesi

Gelirin yüzdesi olarak borç Çok yıllı Yıllık MY YY Politik anlaşma Kanun Finlandiya Bütçe dengesi Bütçe dengesi

GSYİH yüzdesi olarak borç Çok yıllı Çok yıllı Çok yıllı MY YY MY Politik anlaşma Kanun Politik anlaşma

Fransa Altın kural Yıllık YY Kanun

Litvanya Net borçlanma tavanı Bütçe dengesi Yıllık Yıllık MY YY Kanun Kanun

Hollanda Harcama tavanı Çok yıllı MY Koalisyon

anlaşması Polonya GSYİH yüzdesi olarak

borç Yıllık MY Anayasa

Slovakya C.

Gelirin yüzdesi olarak

borç Yıllık YY/BY Kanun

Slovenya

GSYİH yüzdesi olarak borç Borç tavanı Çok yıllı Yıllık MY YY Koalisyon anlaşması Kanun

107 Borç Tavanı

Gelirin yüzdesi olarak borç Yıllık Yıllık BY YY Kanun Kanun

İsveç Ortalama bütçe açığı Konjonktür MY Politik anlaşma

İsviçre Bütçe dengesi, borç freni Konjonktür MY Anayasa

İngiltere Altın kural GSYİH’nın yüzdesi olarak borç Konjonktür Konjonktür MY MY Kanun Kanun

İsrail Açık ve harcama tavanı Çok yıllı MY Kanun Avustralya Bütçe dengesi, borç avanı Konjonktür MY Kanun Brezilya Gelirin yüzdesi olarak

borç Yıllık

MY ve

YY Kanun

Kolombiya Gelirin yüzdesi olarak

borç Yıllık

MY ve

YY Kanun

Hindistan Altın kural Çok yıllı MY Kanun

Y.Zelanda Operasyonel denge Konjonktür MY Kanun

Kaynak: Maliye Dergisi. Sayı: 156, Ocak-Haziran 2006

MY:Merkezi yönetim, YY:Yerel Yönetim, BY:Bölgesel yönetim

Bkz:Xavier Debrun, Natan Epstein ve Steven Symansky, “A New Fiscal Rule: Should Israel “GO Swiss?”, “IMF Working Paper, No.87, 2008b, s. 9.