Anayasal İktisat ve Mali Kural Önerileri

İradi-ihtiyari ekonomi politikası uygulamalarını şiddetle eleştiren iktisat okullarının başında anayasal iktisat okulu gelmektedir. Özellikle, 1980’lerde ortaya çıkan ve kamu tercihi teorisyenlerinin katkılarıyla olgunlaşan anayasal iktisat düşüncesi, devletin işlevlerini yeni bir bakış açısıyla ciddi bir şekilde sorgulamıştır.

Anayasal iktisat yaklaşımında, devletin ekonomik alanda sahip olduğu güç ve yetkilerin (para basma, harcama, vergileme, borçlanma vb.) ne şekilde kullanılacağına ilişkin anayasal, yasal ve kurumsal normların önceden tespit edilmesi ve siyasi iktidarların bu normlar çerçevesinde hareket etmesi gerektiğini savunmaktadır. Dolayısıyla, anayasal iktisat yaklaşımı, iyi bir devlet yönetimi için özellikle iktidarın sınırlandırılması üzerinde durmaktadır.

Bu yönde geliştirilen modelde, siyasal karar alma ve uygulama yönünde yer alan seçmen, politikacı ve bürokratların bir oyun süreci içinde olduğu ve son iki grupta yer alan oyuncuların da en az toplumdaki bireyler kadar fayda

92 maksimizasyonunu amaçlayabilecekleri düşüncesinden hareketle, kamu maliyesi alanına ilişkin alınacak karar ve uygulamaların iradi kararlara bırakılmaması gereğine vurgu yaparak, bu karar ve uygulamaların ciddi ve somut anayasal sınırlara bağlanması gerektiğine vurgu yapılmıştır. Kamu tercihi teorisyeni Amerikalı iktisatçı James M.Buchanan öncülüğünde gelişen anayasal iktisat ekolü, özellikle, mali disiplin ve mali düzenin sağlanması için sayısal ve prosedüler bazı kuralların anayasa ve/veya yasalarda yer alması gerektiğini özellikle vurgulamıştır.128 Anayasal İktisat literatürü çerçevesinde tartışılan başlıca anayasal/yasal mali kural önerilerini şu

şekilde sıralanabilir.129

1.6.6.1.Kamu Harcamalara Yönelik Anayasal Mali Kural Önerileri

Anayasal iktisat anlayışına göre kamu harcamaları çok çeşitli sınırlamalar içeren kurallara tabi tutulabilir. Bunlarla ilgili olanların bazıları şunlardır; toplam kamu harcamaları yükü miktar olarak anayasal/yasal kurallarla sınırlandırılabilir. Örneğin; tüm kamu kurum ve kuruluşlarının toplam harcamalarının GSYİH veya GSMH’ye oranı anayasa ve yasalarda maksimum bir sınır olarak belirlenebilir. Toplam kamu harcamaları denk bütçe kuralı ile sınırlandırılabilir. Denk bütçe kuralı devletin gelirine eşit bir harcama bütçesi yapmasını şart koşar. Dolayısıyla denk bütçe kuralıyla herhangi bir oransal sınırlandırma getirilmeksizin harcama yetkisi otomatik olarak sınırlandırılmış olur. Toplam kamu harcamaları bir önceki yıl (veya önceki birkaç yılın ortalaması) bütçe açığı ile ilişkilendirilerek sınırlandırılabilir. Burada denk bütçe yerine açık bütçe ilkesi benimsenmekle birlikte bütçe açığının sınırı anayasada açık olarak yer alır. Örneğin; kamu kesimi finansman açığının GSYİH veya GSMH’ye oranın belli bir yüzdeyi geçmeyeceği anayasal kural haline getirilebilir.130 Toplam kamu harcamalarının artışı, parlamentonun belirli bir çoğunluğunun onayına tabi tutulabilir. Örneğin kamu harcamalarında artış öngören hükümet teklifinin parlamentoda görüşülerek karara bağlanması ve basit çoğunluk yerine “kaliteli çoğunluk” kuralı dahilin de (Üçte iki, dörtte üç, beşte dört gibi bir

128

Pınar, s. 20.

129 _{Mali Kural Konusunda ayrıntılı bilgi için bkz: Corsetti and Roubini, 1993; Kopits and Symansky,}

1998; Aktan, 1997; Aktan-Dileyici, 2001; Hürcan, 1999.

93 oylama kuralıyla) geçerli olması anayasada hüküm altına alınabilir. Kamu harcamalarının artışının ancak vergi artışı ile finanse edilmesi halinde parlamentoda onaylanabileceği anayasada bir kural olarak belirlenebilir. Devletin görev ve fonksiyonlarının anayasada açık bir şekilde belirlenmesi etkin bir şekilde kamu harcamalarını sınırlandırıcı etki yapabilir. Merkezi devletin harcama yetkisinin sınırlandırılmasında önem taşıyan bir kural da idareler arası hizmet ve gelir bölüşümünün anayasa içerisinde açık bir şekilde tespit edilmesidir. Anayasada merkezi devlet ile yerel yönetimlerin görev ve hizmet alanlarının açıkça belirlenmesi, merkezi devletin harcama gücünü doğal olarak sınırlandırır. Bu tür bir anayasal hüküm, yerel demokrasi ve yerel özerklik açısından da büyük önem taşımaktadır. Günümüzde siyasal iktidarların sorumsuzca belirli kesimlere sağladıkları transfer harcamaları (teşvikler, sosyal yardımlar vb.) da anaysa da miktarsal olarak sınırlandırılabilir veya tamamen yasaklanabilir.

1.6.6.2.Vergilemeye Yönelik Anayasal Mali Kural Önerileri

Vergileme yetkisi denk bütçe kuralı ile sınırlandırılabilir. Harcamaların ve gelirlerin birbirine denk olması anayasal kural haline getirilebilir. Toplam vergi yükü ya da toplam kamu gelirleri yükü anayasada açık olarak tanımlanabilir ve maksimum oran belirlenerek anayasada belirtilen konular dışında hiçbir şekilde vergi konulamayacağı, tarh ve tahsil edilemeyeceği hüküm altına alınabilir. Veya gelir, servet ve harcama üzerinden hangi vergi alınacağı anayasada açıkça belirtilebilir. Bu tür bir anayasal hüküm siyasal iktidarın keyfiyetine göre vergi koymalarını engeller.131

Öte yandan vergi oranları anayasada açık olarak tespit edilebilir. Ayrıca; anayasada, “ödeme gücü ilkesi” yerine “fayda ilkesi” benimsenebilir. Kamusal hizmetlerin, bu hizmetlerden yararlanana bir bedel karşılığında sunulacağı hükmü anayasa da yer alabilir. Bu tür bir kuralın anayasada yer alması mümkün olmakla birlikte tüm kamusal hizmetler için fayda ilkesinin uygulanamayacağı açıktır. Merkezi devletin, vergileme yetkisi de anayasada sınırlandırılarak, bu yetki kısman

94 yerel yönetimlere devredilebilir. Yerel yönetimlerin hangi tür vergileri tarh ve tahsil edeceği anayasada açık olarak tespit edilebilir. Tüm bu kurallar, vergilemeye yönelik anayasal mali kuralları içermektedir.

1.6.6.3.Borçlanmaya Yönelik Anayasal Mali Kural Önerileri

Toplam borç yükü anayasada oransal olarak sınırlandırılabilir. İç ve dış borç toplamı ayrı ayrı GSYİH ya da GSMH’ye oran bazında sınırlandırılabilir. Borçlanma kararının alınması, parlamentonun belirli oranda bir çoğunluğun karar almasına bağlanabilir. Yerel yönetimlerin borçlanma yetkisi ve sınırları anayasada açık olarak belirlenebilir. Hazine yönetiminin merkez bankasından kısa vadeli avans alımı tamamen ortadan kaldırılabilir ya da sınırlandırılabilir. Kısa vadeli avansların toplam kamu harcamalarının belirli bir yüzdesini aşamayacağı ve yıl içinde merkez bankasına geri ödemesi şartı, anayasada kural olarak düzenlenebilir.