Klasik bütçe ilkeleri konusunda olduğu gibi, bütçenin fonksiyonları (işlevleri) konusunda da iradi-ihtiyari ekonomi politikalarının görüşleri yönünde önemli değişiklikler olmuştur.
Mali literatürde, bütçenin fonksiyonları (zorunlu olarak) klasik ve modern fonksiyonlar olarak iki kategoride sınıflandırılmıştır. Modern maliyecilerin (Keynesyen) mali literatüre kazandırdıkları bütçe fonksiyonlarının temel dayanağı, devletin mali olaylar karşısında klasiklerin aksine ekonomik hayatın içinde olması gerekliliğine dayanmaktadır. Bu durum karşısında bütçeye yeni fonksiyonlar yüklenmiştir. Böylelikle devletin bütçe politikaları yolu ile ekonomik ve sosyal hayata etkide bulunması gündeme gelmiştir.53
Klasik iktisadi düşünce yönünde anlam kazanan klasik bütçe fonksiyonları; iktisadi ve mali, siyasi, hukuki ve denetim fonksiyonları olarak sıralanırken, Keynesyen iktisadi düşünce etrafında şekillenen modern fonksiyonları; bütçenin konjonktürel, optimal kaynak dağılımı, adil gelir dağılımı sağlama, ekonomik istikrarı sağlama, tam istihdamı gerçekleştirme, dış ticaret dengesini sağlama, ekonomik kalkınmayı gerçekleştirme vb. fonksiyonlar olarak sıralamak mümkündür.
Keynesyen iktisadi düşünce etrafında gelişen iradi-ihtiyari maliye politikalarının bütçe yapısı üzerinde ortaya koyduğu etkinin daha iyi anlaşılması için modern bütçe fonksiyonlarından belli başlı olanlarına açıklık getirilmesi yararlı olacakır.
1.3.1.Bütçenin Konjonktürel Fonksiyonu
Modern bütçe fonksiyonlarından biri olan konjonktür fonksiyonu, konjonktürel dalgalanmalara paralel olarak, kamu harcamaları ve kamu gelirleri arasında yıllık denklik ilkesinden vazgeçilebileceğini öngörür. Bu fonksiyon,
36 kanjonktürle mücadele amacıyla iradi-ihtiyari bütçe politikalarının uygulanmasına olanak sağlamaktadır.
Bütçenin konjonktürel fonksiyonu, bütçenin ekonomideki konjonktürel gelişmeler karşısında belirli bir esnekliğe sahip olmasını ön görür. Örneğin; ekonomide deflasyon söz konusu olduğunda, bütçenin açık vermesi göze alınarak (harcamaları artırarak) ekonominin yeniden canlanması sağlanabilir. Buna göre deflasyonla mücadelede harcama politikaları talep yönlü bir ekonomi politikası çerçevesinde ele alınacaktır.54 Aksine bir durumda, enflasyonist bir ortamda harcamakların kısılması, gelirlerin artırılmaya çalışılması gerekecektir. Amaç; bütçe vasıtasıyla ekonomideki konjonktürün olumsuz etkilerini hafifletmek olmalıdır.
Bu açıklamalardan da anlaşılacağı üzerde, bütçenin konjonktür fonksiyonu, bütçenin yıllık bazda denk olmasından ziyade, konjonktür devresinin tümü itibariyle denk olmasını kabul eder.
1.3.2.Bütçenin Gelir Dağılımını Düzenleme Fonksiyonu
Ekonomide mal ve hizmet üretimine katılan üretim faktörleri, üretim sonucu oluşan gelirden (milli gelir) belirli bir pay alırlar. Dolayısıyla milli gelir, iktisadi mekanizmanın işleyişi sonucu faktörler arasında piyasa koşullarına göre bir dağılıma uğrar. Bu dağılım sonucunda üretim faktörleri; emek, sermaye, girişimci ve toprak kendine düşen payları alır. Tam da bu aşamada, bütçenin gelir dağılımını düzenleyen fonksiyonu devreye girerek, iktisadi mekanizmanın işleyişi sonucu kendiliğinden oluşan gelir dağılımını etkilemek, emek gelirinin payını yükseltmek, herhangi bir nedenle iktisadi faaliyetlere katılmayan bir emek faktörü varsa ona asgari geçim seviyesinde bir gelir sağlama gibi amaçlarla etki yapar. Belirtilen bu amaçlar, mali araçların tümünün uyumlu bir şekilde kullanılması ile gerçekleştirilebilir. Devlet, kamu kaynaklarını iradi-ihtiyari maliye politikaları ve bunun bir yansıması olan bütçe politikalarıyla istediği gibi yönlendirerek istediği kesime aktarabilir. Bu şekilde
54 Aytaç Eker, Asuman Altay, Mustafa Sakal, Maliye Politikası (Teori, İlkeler ve Yöntemler),
37 bütçe politikaları kullanılarak hem harcamalar hem de gelirler yolu ile gelir dağılımı düzenlenebilir. Örneğin; sosyal transferler ile bazı kesimler desteklenebilir ve bu durum gelirin ikinci kez bölüşümü çerçevesinde yapılabilir.
İradi-ihtiyari ekonomi politikaları etrafında şekillenen bütçenin gelir dağılımını düzenleme fonksiyonu önemli eleştirilere neden olmuştur. Bu fonksiyonel ilkeye en önemli eleştirel yaklaşım, iradi politikalar sonucu siyasal iktidarların özellikle seçim öncesi dönemde, kamusal kaynakların siyasal çıkarlar doğrultusunda ve popülist bir bakış açısıyla rasyonel olmayan şekilde kullanması yönünde ileri sürülmüştür.
1.3.3.Bütçenin Ekonomik İstikrarı Sağlama Fonksiyonu
Bütçenin modern fonksiyonlarından biri de, ekonomik istikrarı sağlama fonksiyonudur. Ekonomik istikrar; bir ekonomide tam istihdamın ve fiyatlarda istikrarın sağlandığı durumu ifade etmektedir.
Klasik maliyeciler, ekonominin devamlı olarak tam istihdam seviyesinde dengede olduğunu kabul etmektedirler. Keynes ise, ekonominin devamlı bir şekilde tam istihdam seviyesinde dengede olamayacağını, ekonomideki istihdam düzeyinin eksik, aşırı ve tam istihdam düzeyinde gerçekleşebileceğini ileri sürmektedir. Böylece ekonomik istikrarın sağlanması için sadece fiyat istikrarının değil onun yanında tam istihdamın da gerçekleşmesinin gerekli olduğu fikri benimsenmiştir.55 Bu yönü ile bütçe, iradi-ihtiyari maliye politikalarını kullanan hükümetlere, diğer ekonomi politikası araçlarıyla birlikte ekonomik istikrarsızlıklarla mücadelede önemli bir destek vermektedir. Ekonomik istikrarın temininde bütçe harcama ve gelir (vergi, borçlanma vb.) yapılarının ülke şartlarına göre düzenlenerek esnek hale getirilmesi ve diğer ekonomi politikası araçlarıyla uyumunun sağlanması gerekmektedir.
55 Şerafettin Aksoy, Vegi Hukuku ve Türk Vergi Sistemi, 4. Baskı, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1996, s.
38 Bu düşünceye karşı ileri sürülen en önemli eleştirel bakış açısı, iradi-ihtiyari bütçe politikalarının aşırı bir şekilde kullanılarak istikrarsızlıklara neden olduğu ve bu istikrarsızlıkları düzeltmek için tekrar bütçenin ekonomik istikrarı sağlama fonksiyonunun devreye alındığı yönünde olmuştur.
1.3.4.Bütçenin Ekonomik Kalkınmayı Gerçekleştirme Fonksiyonu
Ekonomik kalkınma, kavram olarak bir ülkede kişi başına düşen milli gelirdeki devamlı ve reel artışlarla birlikte top yekun bir yapısal değişimin gözlenmesi şeklinde ortaya konulabilir.
İradi-ihtiyari ekonomi politikaları, bütçenin ekonomik kalkınmanın sağlanması yönünde aktif kullanımını önermektedir. Bu yönü ile bütçeler, ülkenin ekonomik kalkınma çabalarında önemli bir mali araç olarak kabul edilir. Devletin ekonomik kalkınmayı gerçekleştirme yönünde uyguladığı bütçe politikaları; yatırım indirimi, hızlandırılmış amortisman vb. olabilmektedir. Ayrıca; vergi teşvikleri ve sübvansiyonlar da önemli sayılabilen araçlardandır. Söz konusu uygulamada vergi politikalarının bütçe politikalarıyla uyum göstermesi gereklidir. Bu uyumun gerçekleştirilmesi yönünde ortaya konan vergi politikaları; “teşvik edici vergileme”,
“kalkınmanın finansmanında vergi politikası”, “iktisadi gelişme ve vergileme” gibi
deyimlerle ifade edilebilir.56
Bu uygulamalar karşısında da iradi-ihtiyari politikalara bir takım eleştiriler getirilmiştir. Bu eleştirilerin ağırlığı, ekonomik kalkınmanın gerçekleştirilmesi yönünde kullanılabilecek pek çok ekonomi politikası aracı varken, bu araçlardan biri olan bütçe politikalarının ağırlıklı olarak kullanılması yönünde olmuştur. Nitekim; diğer ekonomi politikası araçlarından olan; para, dış ticaret vb. politikaların bu yönde ihmal edilmesi önemli bir eksiklik olarak kabul edilmiştir. Bütçe politikalarının
39 ekonomik kalkınmanın gerçekleştirilmesi yönünde ağırlık kazanarak diğer ekonomi politikalarının işlevlerinin bütçe üzerinden yürütülmesi esas itibariyle bütçe politikalarına kapasitenin üzerinde görev yüklenmesi anlamını da taşımaktadır.