Gerek Klasik İktisadi düşüncede ve gerekse Keynesyen iktisadi düşüncede olsun bütçenin hazırlanması, uygulanması ve denetimi sırasında bazı ilkelere uyma zorunluluğu vardır. Bütçenin özü ve cevheri ile değil, biçimi ve metotları ile ilgili olan bu prensipler ilk kez klasik iktisadi düşüncenin görüşleri etrafında şekillendiği için bu ilkelere literatürde klasik bütçe prensipleri denilmektedir.49 Bu çerçevede bütçe ilkeleri, bütçenin hazırlanmasında, uygulanmasında ve denetiminde uyulması gereken ilkeler olarak tanımlanabilir.50 Bütçe ilkelerinin başında; denklik, birlik, genellik, önceden izin alma, giderlerin gelirlerden önce tahmin edilmesi ve açıklık ilkesi gibi ilkeler öne çıkan bütçe ilkeleri olarak kabul edilmektedir.
Klasik iktisadi düşüncenin temsil ettiği bütçe sistemi, devletin ekonomiye müdahale etmemesi gerektiği prensibinden hareketle, bütçenin denkliği esasını kabul etmiştir. Bütçenin denkliği için devletin vergi, harç, resim, mülk ve teşebbüs gelirleri gibi normal kaynaklardan yeterli gelir elde etmesi ve normal gelir kaynaklarının
48
Antonio Martino, Budget Deficits and Constitutional Constraints, Cato Journal, Vol. 8 No: 3, Winter 1989, pp. 695-711.
49 Herekman, s.111.
31 dışında borçlanmaya başvurulmaması üzerinde durmuştur.51 Bu yönde, klasik bütçe sistemi matematiksel bir bütçe denkliği ilkesinden hareket ederek, gelirlerin azalması durumunda giderlerin de azaltılması gerektiğini, gelirlerin artması halinde de giderlerin artırılabileceği veya vergilerin indirilmesi yoluna gidilmesi gerektiğini ileri sürmüştür. Bütçe denkliği ilkesi ileri sürülürken, genel ekonomik dengelerin ne ölçüde etkileneceği dikkate alınmamıştır.
1929 ekonomik krizi sonrası Keynezyen iktisadi düşüncenin klasik iktisadi düşüncenin aksine argümanlar geliştirerek ekonomide, özellikle konjonktürel dalgalanmalarla mücadele etmek ve istikrarın tesis edilmesi yönünde devletin ekonomi politikası araçlarını kullanarak (Maliye politikaları, para politikaları vb.) ekonomiye müdahale etmesi gerektiğini ileri sürmesi, klasik bütçe yapısında ve anlayışında önemli değişikliklere neden olmuştur. Bu yönde klasik bütçe ilkeleri kısmen önemini kaybetmiştir. Bu gelişme üzerine Keynezyen iktisat teorisinin uzantısı olan iradi-ihtiyari maliye politikalarının uygulayıcısı konumundaki birimlerin (hükümetlerin), bütçenin politik, mali, iktisadi ve hukuki fonksiyonlarına zaman içinde farklı görev ve anlamlar yüklendiği görülmüştür. Bu durumun en önemli sonucu mali disiplinin bozulması yönünde gerçekleşmiştir. Bu süreç bütçenin söz konusu klasik fonksiyonlarının iradi-ihtiyari politikalara bağlı olarak değiştiğini göstermesi açısından önemlidir. Aşağıda bu ilkelerin iradi-ihtiyarı ekonomi politikalarıyla nasıl etkilendiği özetle açıklanmaya çalışılmıştır.
1.2.2.1.Bütçe’nin Birlik İlkesi Üzerindeki Etkisi
Bütçenin birlik ilkesi, özü itibariyle, tüm devlet gelir ve giderlerinin tek bir bütçe içinde yer alması gerektiğini ileri sürer. Birlik ilkesi özellikle, parlamenter sistemlerde, parlamentonun hükümetin mali uygulamaları hakkında bilgi sahibi olması ve icra edilen ekonomi politikalarının denetimi açısından önemli bir işleve sahiptir.
51 Ömer Faruk Batırel, Kamu Bütçesi, İİTİA, Nihat Sayar Yayın ve Yardım Vakfı Yayınları, No:
32
İradi-ihtiyari maliye politikalarının ağırlık kazanmaya başlamasıyla birlikte, milli ekonomi içerisinde kamu kesiminin payı artmış ve merkezi idareyle birlikte diğer kamu kesimi birimlerinin ayrı ayrı bütçe oluşturma uygulamaları ağırlık kazanmaya başlamıştır. Böylece bütçenin birlik ilkesine aykırı olarak; katma bütçeler, özel bütçeler, bütçe dışı fonlar uygulama alanı bulmuştur. Her ne kadar konsolide bütçe uygulamaları ile, merkezi idare bütçesi ile katma bütçeli idarelerin bütçeleri bir araya getirilmeye çalışılmışsa da, konsolide bütçe uygulamaları bu manada bir bütünlük sağlayamamıştır. Bütçenin birlik ilkesine aykırı uygulamalar, kalkınma planlarında yer alan kamu kesimi genel dengesi de dahil olmak üzere, devletin tüm gelir ve giderleri hakkında ayrıntılı bilgilerin bir bütün olarak ele alınmasını engellemiştir. Bu uygulamalar, kamu kesimi gelir ve giderleri açısından
şeffaflık (açıklık) ilkesini de zedelemiştir. Ayrıca; kamu harcamalarının sadece bir bölümünün bütçe kapsamında yer alması, bütçenin bağlayıcı niteliğini kaybetmesine neden olurken, bütçenin genel ekonomi içerisinde sahip olduğu işlevlerin yitirmesine neden olmuştur.
1.2.2.2.Genellik İlkesi Üzerindeki Etkisi
Bir yandan devlet gelirlerinin gayri safi usule göre bütçede yer almasını diğer yandan da belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmememsini (adem-i tahsis) ifade etmektedir. Gayri safi usulde, gelirlerin toplanması amacıyla yapılan harcamalar gelir toplamından düşülerek bütçede net olarak yer alır. Adem-i tahsis ilkesi, devletin belirli bir hizmet biriminden elde edilen kamu gelirlerinin yine o hizmet biriminin yaptığı harcamalara tahsis edilmeyerek söz konusu gelirin hazineye girmesi anlamını taşır. Fakat; iradi-ihtiyari maliye politikaları uygulamaları sonucu, bu ilkenin de bütçe dışı fonlar aracılığıyla ihlal edildiği görülmüştür.
Bütçe dışı fonlar; özel yasayla oluşturulan, kendine ait özel geliri olan, bütçe ilkeleri ve bütçe yasaları dışında yönetilen ve uygulanan bir yapı gösterir. Bütçe dışı fon uygulamalarına, planlama kapsamına alınmamış (beklenmedik) kamu hizmetlerinin bütçe dışından finansmanı sağlanarak, siyasal iktidarın belirli alanlara daha rahat harcamada bulunabilmesi vb. gerekçelerle başvurulmuştur. Bütçe dışı
33 fonlar, zamanla siyasal iktidarların parlamento denetimi olmaksızın kolayca harcayabilecekleri önemli bir kaynak haline gelmiştir. Bu tür uygulamalar, bütçenin denetimini zorlaştırırken bütçe uygulayıcılarının kamuya hesap vermesi ilkesini de zedelemiştir.
1.2.2.3.Önceden İzin Alma İlkesi Üzerindeki Etkisi
Önceden izin alma, parlamentonun hükümete kamu gelirlerinin toplanması ve harcamaların yapılması konusunda mali yıl girmeden önce yetki ve izin vermesidir. Fakat; yine bu ilke uygulanan iradi-ihtiyari maliye politikaları sonucu ek tamamlayıcı ödenek ve olağanüstü ödenek talepleri ile bir ölçüde ihlal edilmiştir.
Mevcut bütçe büyüklüğünün artırılması amacıyla hükümetler, ek ödenek veya olağanüstü ödenek alma yoluna gitmektedirler. Ek ve olağanüstü ödenek uygulamaları parlamentonun onayı ile gerçekleşmekle birlikte, parlamenter rejimlerde kolaylıkla yasama organından geçmektedir. Bu durum bütçe açıklarının oluşmasına neden olabilmektedir.
1.2.2.4.Giderlerin Gelirlerden Önce Tahmin Edilmesi İlkesi Üzerindeki Etkisi
Klasik bütçe ilkelerinden olan “giderlerin gelirlerden önce tahmin edilmesi
ilkesi” de bütçenin hükümetler tarafından suiistimaline neden olabilmektedir. Önce
giderlerin sonra da gelirlerin ele alınmasının nedeni, öncelikli olarak ülkenin ekonomik, sosyal ve politik durumunun gerektirdiği harcamaların yapılabilmesine ve bu harcamaları karşılayacak gelirlerin sonradan tespit edilmesi amacına dayanır. Özellikle ekonomik gelişmeler için gerekli olan bir ilkedir. Bu ilke, gelir kaynaklarının bulunmasına, gerekli olan giderlerin gelir düşünülmeksizin ve kısıtlanmadan yapılmasına olanak sağlar.52
34 Ancak; bu ilke iradi-ihtiyari ekonomi politikalarını rahatlıkla tespit etmek ve uygulamakla donatılmış olan hükümetlerin, gelir kaynaklarından bağımsız olarak keyfi harcamalara yönelmesine ve bu yönde harcamada bulunmasına imkan sağlamaktadır. Bu durum, kamu gelir ve giderleri arasındaki bağlantıyı ortadan kaldırarak bütçenin mali disiplin yapısı üzerinde bozucu etki yaratmaktadır.
1.2.2.5.Bütçenin Açıklık İlkesi Üzerindeki Etkisi
Bütçede gelir ve giderlerin açık ve herkes tarafından anlaşılabilecek şekilde yer almasını ifade eder. Bütçenin açıklık ilkesi, mali saydamlık ve mali hesap verme sorumluluğu ile örtüşen önemli bir bütçe ilkesidir.
İradi-ihtiyari ekonomi politikaları sonucu ortaya konan uygulamalar, kamu ekonomisinin genel ekonomi içinde fazlasıyla büyümesine ve dağınıklığa yol açmıştır. Bu durum devlet bütçesinin ayrıntılı ve karmaşık bir hal almasına neden olurken, mali saydamlığın azalarak zedelenmesine ve dolayısıyla hesap verme sorumluluğunun gerçekleşmemesine yol açmıştır.
1.2.2.6.Mali Hesap Verme Sorumluluğu Üzerindeki Etkisi
İdarenin mali alandaki güç ve yetkilerini kullanma sorumluluğu üzerinde durmaktadır. Mali hesap verme yükümlülüğü, büyük ölçüde bütçe ile gerçekleşmektedir. Ancak; etkin bir mali denetim ve hesap verme sorumluluğunun gerçekleştirilmesinde bütçe tek başına yeterli olmayabilir. Son yıllarda yaygın olarak kullanılan mali saydamlık kavramı, hesap verme sorumluluğunun gerçekleşmesi için son derece önem taşımaktadır. Ancak; iradi-ihtiyari ekonomi politikalarının uyguladığı mali politikalar, mali hesap verme sorumluluğunun gerçekleştirilmesinde önemli bir engel oluşturmuştur.
35