Kuvvetler ayrılığı ile kontrol ve denge mekanizmaları genellikle birlikte kullanılan ve birbirlerini tamamlayan ilkeler olsalar da aslında çok önemli farklılıklar içermekte hatta birbirlerine karşıt anlamlar barındırmaktadırlar. Kuvvetler ayrılığı yukarıda da bahsettiğimiz gibi, bir devletin temel organlarının birbirlerinin yetkilerine karışmamasını ifade ederken, kontrol ve denge mekanizmaları ise, organların birbirleri arasında yetki bölüşümü anlamına gelir. Bu çeşit karşıtlıklara rağmen, her iki kavramın da hizmet ettiği
amaç temelinde tiranlığın engellenmesidir323
.
Devlette bulunan üç kuvvetin ayrı ayrı organlara verildiği bir sistem, bu organların yalnızca karşılıklı frenler olarak işlev görebilmesi halinde kontrol ve dengelerle karakterize
olmuş olabilir324. Bu sebeple başkanlık sistemlerinde kuvvetler ayrılığı ilkesi kadar kontrol
ve denge mekanizmaları (checks and balances) ilkesi de büyük öneme sahiptir. Kontrol ve
319 LIJPHARTH (1992), s. 15 – 16
320ACKERMAN, Susan R. – DESIERTO, Diane – VOLOSIN, Natalia. “Hyper - Presidentialism: Separation of Powers Without Checks and Balances in Argentina and the Philippines”. Berkeley Journal of
International Law. Vol. 29, Is. 1, 2011, s. 247 321 GÜLENER (2016), s. 12
322
ACKERMAN – DESIERTO – VOLOSIN (2011), s. 247
323 NOMER (2013), s. 17 – 18 324
83
denge mekanizmaları, yasama, yürütme ve yargı organlarının birbirlerini denetleyebilme esasına dayanır. Böylelikle, kuvvetler ayrılığı ilkesine göre yetki alanları belirlenen yasama, yürütme ve yargı organlarının kendi alanları dışına taşması engellenmiş olur. Söz konusu bu üç organın hiçbiri diğerinden öncelikli veya ağırlıklı olmadığı için, yetkilerini kötüye kullanmalarının önüne geçilmesi gerekmektedir. Kontrol ve denge mekanizması bu kötüye kullanma ihtimalini engellemek için geliştirilmiş, yasama yürütme ve yargı
organlarından her birine diğer organları denetleyebilmesi için belirli yetkiler tanınmıştır325
.
Pratikte her başkanlık sistemi, problemleri çözücü ve fonksiyonları denetleyici, özel yöntemlere sahiptir. Örneğin, yasama organı yürütmenin performansını gözden geçirerek, bakanları veya sekreterleri açıklama yapmak üzere davet edebilmekte, başkan ise yasamanın altında veya anayasa tarafından verilen görevleri, yasamanın gözetimi altında
yerine getirmektedir326. Benzer araçlara yürütme organı da sahip olabilmektedir. Örneğin,
yürütmenin yasamayı feshetmesi veya yasama organı tarafından da kabul edilen kanunları veto edebilme hakkının bulunması, yürütmenin çıkardığı çeşitli kararnameler ile yasama organının engeline takılmadan politikalarını hayata geçirebilmesi de bu kapsamda
değerlendirilebilir327
.
ABD Anayasasını yapanlar, mutlak bir kuvvetler ayrılığına inanmamaktaydı. Bu sebeple şekli olarak yasama, yürütme ve yargı kuvvetlerini birbirinden ayırmakla beraber,
“kontrol ve denge” mekanizmaları düzenleyip, siyasi iktidarı söz konusu bu üç erk
arasında paylaştırmışlardır328. ABD Anayasası kurucularından Madison’a göre;
“Anayasa’da belirtildiği şekilde çeşitli devlet idareleri arasındaki gerekli yetki dağıtımını yürütebilmek ve bu konuda eksikliği karşılamak için, devletin iç yapısı öyle bir düzenlenmeli ki, bu yapıyı meydana getiren çeşitli kısımlar, karşılıklı münasebetleri sayesinde, birbirlerini frenleme imkanı bulabilsinler”329.
325 AKÇALI ( 2016), s. 70 326
ACKERMAN – DESIERTO – VOLOSIN (2011), s. 248
327 GÜLENER (2016), s. 13
328 Yetkilerin bu şekilde iç içe geçmiş olması, başkanlık sistemlerinde, kuvvetlerin sert ayrılığından söz
edilmesini zorlaştırmaktadır. Dolayısıyla ABD Anayasası, kuvvetleri birbirinden sert bir biçimde ayırmamaktadır. Kuzu’ya göre, ABD sisteminin sert kuvvetler ayrılığı olarak tanımlanmasının sebebi, ABD’nin uyguladığı kuvvetler ayrılığı sisteminden ziyade başkanlık sisteminin parlamenter sistem ile karşılaştırılması sonucu, kuvvetlerin başkanlık sistemlerinde birbirinden daha bağımsız olması sonucu iledir. NOMER (2013), s. 18 – 19
329 HAMILTON - MADISON - JAY. Anayasa Üzerine Düşünceler Federalistlerin Makalelerinden Seçmeler (çev. Mümtaz Soysal). İstanbul: Yenilik Basımevi, 1962, s.27
84
Başkanlık sistemlerini kuvvetlerin sert ayrılığı olarak nitelendirmekle beraber, bu sistemler içerisinde dahi kuvvetlerin mutlak olarak ayrılığından söz edebilmek olanaksızdır. ABD dahil olmak üzere pek çok başkanlık anayasası başkana sunduğu örneğin veto yetkisi ile yürütmenin yasama sürecinde etkili olmasına olanak vermektedir. Aynı şekilde Latin Amerika ülkeleri anayasalarında da başkana sunulan kararname (decretismo) ile yönetme yetkisi, esasında başkanın yasama alanına ilişkin yetkisi olarak tanımlanabilir. Buna karşılık, uluslararası anlaşmaların Senatolar tarafından onaylanmasını düzenleyen kurallar da yasamanın yürütmeye ait bir alan olan dış politikayı kontrol yetkisi
üzerindeki etkisini ifade etmektedir330
.
Başkanlık sistemleri, literatürde kuvvetlerin sert biçimde ayrıldığı sistemler olarak tanımlandığı halde bu tanım Madison’ın belirttiği gibi, iki organın faaliyetleri yönünden ayrılığı anlamına gelmemekte, aynı zamanda her iki organın kaynakları ve yaşayabilirlikleri yönünden tabi oldukları ayrımı ifade etmektedir. Bu noktalar dikkate alındığında, başkanlık sisteminin temel özelliği azami ayrılıktır. Fakat bu organların faaliyetleri söz konusu olduğunda başkanlık sistemleri, kuvvetlerin örtüşmesini gerektiren karşılıklı fren mekanizmalarını sağlamaya yöneliktir. Yani başkanlık sistemlerinde kuvvetler birbirlerinden tamamen ayrılmadığı gibi, bu sistemlerin temel amacı da bunu
sağlamak değildir331
.
Başkanlık sistemlerinde devletin organları arasında bulunan ayrılığa rağmen, bu organlar arasında kurulmuş olan kontrol ve denge mekanizmalarının sistemin işlerliğini sağlamasının yanı sıra, siyasi istikrara da katkıda da bulunmaktadır. İstikrarlı bir siyasi rejim için, kuvvetler ayrılığının yanında, kuvvetlerin karşılıklı olarak birbirlerini denetlemesini sağlayan kontrol ve denge sistemi kurulmuş olup kurulan bu sistem sayesinde, ayrılan kuvvetler uyum ve işbirliği çerçevesinde faaliyetlerini sürdürme olanağı
bulabilmektedirler332.
ABD başkanlık sisteminde, yürütmenin başı olmasına rağmen başkanın yetkileri önemli ölçüde kısıtlanmıştır. Bu sebeple ABD başkanının kendi başına yapabileceği işlemlerin çok kısıtlı olduğu ve başkanın asıl gücünün “ikna gücü” başka bir deyişle
330 YAZICI (2013), s. 27 331 YAZICI (2013), s. 27 - 28
332 KARTEPE, Şükrü. “Hükümet Sistemleri ve Türkiye”. Yeni Türkiye: Başkanlık Sistemi Özel Sayısı. Y.
85
“pazarlık gücü” olduğu öne sürülmektedir333
. Yasamanın başkanı kontrol ve denge mekanizmalarına sahip olduğu gibi, başkanın da elinde yasama ve yargı üzerinde
kullanabileceği bazı kontrol ve denge mekanizmaları da bulunmaktadır334
.
Kuvvetler ayrılığı ilkesine benzer şekilde, kontrol ve denge mekanizmalarının meşruiyet temelleri halka dayanan yasama ve yürütme organları arasında çekişmeli ve gergin bir ortama sebep olup sistemi tıkayabilmektedir. Ackerman, Desierto ve Volosin’e göre, eğer ki politik aktörlerden biri kendi hareketlerini doğrulamak için kontrol ve denge yöntemini kullanıyorsa o durumda sorunlar baş gösterebilir. Özellikle Latin Amerika başkanlık sistemlerinde (ABD’ye göre bozulmuş başkanlık sistemleri), başkanlar eylemlerini haklı kılmak için kuvvetler ayrılığı ile kontrol ve denge mekanizmalarını kullandıklarını öne sürmektedirler. Bu durumda da ABD’de dahil olmak üzere tüm başkanlık sistemlerinde kararlı bir başkanın kısıtlanması konusunda güçlükler
yaratmaktadır335
.
Sonuç olarak başkanlık sistemlerinde başkanların yetkilerini ve bu yetkilerin kapsamlarını belirleyen temel faktörler, kuvvetler ayrılığı sistemi ile kontrol ve denge mekanizmalarıdır. Kontrol ve denge mekanizmaları olmaksızın kuvvetler ayrılığı sistemi, başkanlık sistemini tehlikeye sokabilecek kilitlenme ve tıkanıklıklara sebep olabileceğinden ötürü, sistemin işleyebilmesi için organlar arası kontrol ve dengeyi sağlayacak ve bu şekilde organlar arası işbirliğini geliştirecek bu mekanizmalar hayati önem taşımaktadır. Her ülkenin kendi anayasalarınca belirlenen bu yöntemlerle sistemin kilitlenmeden devamı sağlanmaya çalışılmış, başkanın yetkileri ve Kongre’nin bu yetkiler üzerinde denetleme fonksiyonu belirlenmiştir.
333
Örneğin ABD’de Kongre’nin başkan üzerinde pek çok etkisi bulunmaktadır. Bunların başında, Kongre’nin başkanı impeachment yetkisi bulunmaktadır. Ayrıca başkan ABD ordusunun ve donanmasının başındaki kişidir ama yalnızca Kongre savaş ilan edebilir. Başkan bütçeyi hazırlamakla yükümlü olmasına rağmen, bu bütçenin Kongre tarafından onaylanması gerekmektedir. Başkanın kendi kabinesine, yüksek yargı organlarına ve bürokrasinin üst kademelerine yaptığı atamaların da Senato tarafından onaylanması gerekmektedir. AKÇALI (2016), s. 70 – 71
334 Örneğin; ABD’de Kongre’nin çıkarmış olduğu yasa önerileri başkanın onayı olmaksızın yayınlanamaz.
Ayrıca başkanların yasaları veto etmesi durumunda, bu vetonun geçersiz olabilmesi için her iki kanadın da üçte iki çoğunluğu gereklidir ki, bu oran çoğu zaman elde edilebilmesi oldukça zor bir orandır. Bunların yanında, Senato onayına tabi bulunsa da, başkanın yüksek yargı organları üyelerinin atanması da başkanın yargı üzerindeki kontrolüdür. Öte yandan, yargının ise, hem başkanın kararname ve eylemlerini, hem de Kongre’den geçen yasaları anayasaya aykırı bularak iptal etme gücü bulunmaktadır. AKÇALI (2016), s. 71
335 Örneğin, Arjantin’de başkanın sahip olduğu acil durum yetkileri, Arjantin’in sahip olduğu kötü ekonomik
koşullar dolayısıyla ortaya çıkmış, ve başkanın yetkileri kimi politik ve sosyal aktörlerce karşı çıkılmış olmasına rağmen genişletilmiştir. ACKERMAN – DESIERTO – VOLOSIN (2011), s. 247, 249
86
II) BAŞKANIN HÜKÜMETİN BAŞI SIFATI İLE SAHİP OLDUĞU YETKİLERİ