Başkanlık sistemlerinin temel niteliği gereği, yasama organı başkanın görevine son verebilecek mekanizmalara sahip değildir. Ancak impeachment (suçlandırma) denilen süreç bu durumun istisnasını oluşturmaktadır. Başkanın suçlandırılmasını sağlayan impeachment, Kongrenin başkanı görevden alabilmesini sağlayan temel anayasal
yöntemdir284. Günümüzde birçok başkanlık sisteminde görülen impeachment mekanizması
başkanı siyasi nitelikte değil, yalnızca cezai nitelikte sorumlu tutmaktadır285
. Impeachment mekanizması yalnızca anayasalarda öngörülen vatan hainliği, rüşvet gibi sınırlı nedenlerle
harekete geçebilmektedir286
.
Impeachmentın amacı, başkanı ceza yargılamasına tabi tutmak değil, Kongre’nin işletilecek süreç sonucunda başkanı görevden alabilmesine olanak sağlamaktır. Amerikan anayasal geleneğine göre, impeachment terimi, Kongre tarafından başlatılan ve Senato tarafından başkanın yargılanma aşamasını kasteden bir süreci ifade etmektedir. Diğer birçok başkanlık anayasası impeachment sürecini değiştirmiş olsa bile, impeachment yargılamasının başlatılması her zaman yasama organı tarafından gerçekleştirilmektedir. Çeşitli başkanlık anayasalarına göre, başkanı yargılama süreci ise üst meclis veya mahkeme tarafından yapılabilmektedir. Kada bu modelleri, “meclis egemen” veya “yargı
egemen” impeachment modelleri olarak değerlendirmiştir287
. Kongresel model 1787
283
GÖZLER (2001), s.24; . ABD Anayasası’nda 27 Şubat 1951’de yapılan 22’inci değişiklik ile ancak iki devre başkanlık yapabilme hakkı tanındığı için bu sorumluluk da hafiflemiş olmaktadır. KUZU (1996), s. 19
284
PEREZ (2007), s. 133
285 Suçlandırma mekanizmasının siyasi değil, cezai nitelikte oluşu, parlamenter sistemlerdeki gensoru
mekanizması ile farkını oluşturmaktadır. MİŞ - ASLAN - AYVAZ - DURAN (2015), s. 28
286 Bu nedenle suçlandırma mekanizmasının varlığı, başkanın görev süresini sabit olarak tanımlamayı
engellemez. YAZICI (2013), s. 39
287 PEREZ (2007), s. 134’den naklen, KADA, Naoko. “Impeachment as a Punishment for Corruption? The
72
Amerikan Anayasası ile icat edilmiş, yapılan çeşitli değişikliklerle Latin Amerika ülkeleri anayasalarına da dahil edilmiştir. Birçok çift meclisli Latin Amerika ülkesi, Amerikan Modelini örnek alarak, alt meclisin gereken nitelikli çoğunluğunu genişleterek
impeachment mekanizmasını düzenlemişlerdir288
.
ABD’de, başkanın cezai sorumluluğu için öngörülmüş olan impeachment uygulaması kapsamında başkan, Temsilciler Meclisi’nin üçte bir oranındaki milletvekili tarafından suçlanabilmekte ve suçlanan başkanın yargılanması ise Senato tarafından
gerçekleştirilmektedir. Senato, başkanı ancak üçte iki oranında oyla suçlu bulabilir289
. ABD Anayasası’nda impeachment uygulaması bulunsa da başkanın cezai sorumluluğunu doğuracak bu uygulamaya sıklıkla rastlanılmamaktadır. Bu yolun işleyişindeki güçlükler, uygulanmasının da son derece seyrek olması sonucunu doğurmuştur. ABD’de
impeachment olayı, başkanla ilgili olarak tarihte üç kez gündeme gelmiştir290
.
Yargısal modelde ise, Kongre başkanı suçlandırdıktan sonra, yargılamayı kendi içerisinde yapmayıp, bu süreç için yargı organını yetkilendirmektedir. Yargı organın, Kongre tarafından yetkilendirilmedikçe başkanı yargılama hakkı bulunmamaktadır. Yargısal modelde, başkanın impeachment yargılaması, genel mahkemelerce değil Supreme Court aracılığıyla yapılmaktadır. Bu modeli uygulayan ülkeler genellikle, tek meclisli başkanlık sistemine sahip olan ülkeler olsa da, kimi zaman çift meclisli olmalarına rağmen Kongresel yöntemi uygulamayıp, impeachment yargılaması görevini Federal Yüksek Mahkeme’ye vermiş ülkelere de rastlanılmaktadır. Örneğin, 1961 Venezuela Anayasası, çift meclisli yasama organına sahip olmasına rağmen, yargısal modeli uygulamayı tercih etmiştir. Venezuela Başkanı 1961 Anayasasına göre, Senato’nun basit çoğunluğu ile
suçlandırılırken, yargılama süreci Supreme Court tarafından yürütülmüştür. 291
. 2009 Bolivya Anayasası ’da çift meclisli bir sistem belirlemesine rağmen, başkanın
Comperative Perspective. (edt. Jody C. Baumgartner, Naoko Kada). Wesport: Praeger Publishers, 2003, s.
137 - 156
288 PEREZ (2007), s. 134; Örneğin Arjantin Anayasası, m. 53’e göre, başkan, göreviyle ilgili veya adi
suçlardan dolayı, üçte iki vekil tarafından suçlandırılıp, m. 59’a göre üçte iki Senatörün kararı ile görevden alınabilmektedir. (http:pdba.georgetown.edu/Constitutions/Argentina/argen94_e.html)
289 BEZCİ, Bünyamin. “Demokrasi ve Başkanlık Sistemi”. Yönetim Bilimleri Dergisi. S.3:2, 2005, s.80 290 1868’de Andrew Johnson, hakkındaki suçlandırma Senato’dan sadece bir oy farkla reddedilmiş; 1974’de
Nixon, Temsilciler Meclisi tarafından suçlandırılacağı belli olunca başkanlıktan çekilmiş; 1999 yılında da Clinton ile ilgili olarak Senato’da üçte ikilik çoğunluk sağlanamadığından hakkındaki impeachment usulü sonuçsuz kalmıştır. TUNÇ; YAVUZ (2009), s.13; GÖZLER (2001), s.25; YANIK (1997), s.64 - 65
291 1999 yılında yapılan anayasa değişikliği ile çift meclis sistemini terkedip tek meclis sistemine dönen
Venezuela’da artık başkan Temsilciler Meclisi tarafından suçlandırılıp, yüksek mahkeme tarafından yargılanmaktadır. PEREZ (2007), s. 136
73
suçlandırılması yasama organı tarafından verilen yetki ile Yüksek Adalet Mahkemesi
tarafından gerçekleştirilmektedir292
.
Uygulanan bu iki modelin dışında, kimi ülkelerde ise koşullara göre her iki modele de başvurunun söz konusu olduğu karma bir yöntem uygulanmaktadır. 1988 Brezilya Anayasası’na göre, suçlandırılan bir başkan, Temsilciler Meclisi’nin üçte iki çoğunluğu ile suçlandırıldığı takdirde, adi suçlar dolayısıyla Federal Yüksek Mahkeme’de, görevin
kötüye kullanılması suçlarında ise Senato’da yargılanmaktadır293
.
Latin Amerika ülkelerinde impeachment olayları 1992 yılına kadar nadir olarak görülmekteydi. Bu sebeple 1992 yılı öncesine kadar, geleneksel literatür bu mekanizmaya gereken önemi vermediği için bu konuda yeterli veri bulunmamaktadır. Ancak 1990’lı yıllara gelindiğinde Latin Amerika’da eşi benzeri görülmemiş bir impeachment dalgası yaşanmıştır. Bu dalga 1992 yılında Brezilya Başkanı Fernando Collor de Mello’nun impeachment yolu ile görevden alınmasıyla başlamış, daha sonra birçok Latin Amerika
başkanı Collor ile aynı kaderi paylaşmıştır294. Brezilya’da yaşanan Collorgate dalgası,
birkaç ay sonra Venezuela Başkanı Carlos Andrez Perez’in impeachment ile görevden alınmasına sebep olmuştur. Ancak Perez’in kişisel yönetimi ve devletin kurumsal yapısı, esasen Brezilya’daki Collor krizini oluşturan faktörlerden oldukça farklıydı. Collor’un aksine, Perez o dönemde ülkenin en büyük partisi olan Accion Democratica (AD)’nın en deneyimli lideriydi. 1988 yılında tekrar seçilmeden önce 1974 – 1979 yılları arasında görev yapan Perez, başkanlığının ilk döneminde ülkesinde yaptığı ticari faaliyetlerle Venezuela’yı yüksek refah seviyesine taşımış olduğundan dolayı, ikinci kez seçildiğinde Latin Amerika’nın efsanevi lideri olarak görülüyordu. Ancak Perez’in ikinci dönem programı ilkinden radikal şekilde farklıydı. Çünkü yeni yönetim, Jamie Lusinchi tarafından Perez’e kritik olaylardan miras kalmıştı. Ülkede çıkan ayaklanmalar 1990 yılında başlamış 1993’de Perez görevden alınana kadar devam etmiştir. Collor’un suçlandırılmasına sebep olduğu gibi Perez’in suçlandırılmasında da medyanın etkisi ile yönetime inanırlık ve yönetimin ekonomi üzerindeki kontrolü gittikçe tehlikeye düşmüştür. Kimi düşünüre göre,
292 Bolivya Anayasası m. 161.7 ve m. 184.4 ÖZÜLER – ÖZÜLER - ŞİRİN – ODABAŞI (2012), s. 214, 227 293 1988 Brezilya Anayasası m. 86 ( http://web.mit.edu/12.000/www/m2006/teams/willr3/const.htm)
294 Collor’un impeachment sürecini hazırlayan skandallar, göreve gelişinden üç ay sonra 1990 Haziranında
başlamış ve daha sonrasında iki yıl boyunca Collor görevden ayrılana kadar yönetim medya skandalları ile sarsılmıştır. Sonuç olarak, Collor ile birlikte kabinede görevli üst düzey yetkililer, başkanın arkadaşları, First Lady’nin de suçlandırılığdığı bir süreç söz konusu olmuştur. Collor’un suçlandırılmasının üç temel sebebi bulunmaktaydı. Bunlardan ilki, yetersiz kurumsal düzenleme, halkçı seçmenlerin var oluşu ve sonuncusu Collor’un ihaneti. PEREZ (2007), s. 2, 16
74
bu sosyal hareketlerin genişlemesi ile neo liberal politikayla savaşan demokratik vatandaşların, popülaritesini yitirmiş başkanın düşürülmesine katkıda bulunması sağlanmıştır.295
Bunun yanında başkanlık sistemlerinde impeachment mekanizmasının
kullanılması, kimi durumlarda yarardan ziyade zarara da sebebiyet verebilmektedir. Başkanlık anayasaları başkanı görevinden alabilmek için impeachment mekanizmasına sahip olsa da, bu mekanizma kriz durumlarında bir esneklik sağlamamakta aksine başkanı azletme girişimi rejimi tehlikeye düşürebilmektedir. Başkanın kendisine karşı yapılan bu şekilde bir Kongre muhalefetine karşı demokratik ve tutarlı bir davranış sergilememesi durumunda darbe, yetersiz ve popülaritesini yitirmiş bir başkanın kendini kurtarması için
bir çare olarak görülmektedir296. Başkanı destekleyenlerin, başkana karşı muhaliflerin
başvurduğu bu yolların hukuki olmadığını düşünerek başkanı daha da destekler bir tutum içerisine girdiği takdirde kriz daha da büyüyerek içinden çıkılmaz bir hale dönüşebilir. Parlamenter sistemde hükümet krizi olarak yaşanabilecek bu durumun başkanlık
sisteminde rejim krizine dönüşebilme ihtimali oldukça fazladır297
.
Ancak yine de sonuç olarak 1990’lardaki baskın görüş gözler önüne sermiştir ki, impeachment mekanizması başkanlık sistemlerinde meydana gelen krizlerin, demokratik bir çöküş olmaksızın atlatılmasını sağlayan bir mekanizmadır. Gerçekte impeachment yasama yürütme krizlerini atlatmak için bölge boyunca, başkanı görevden alabilmek adına
askeri darbelerin yerini almıştır298
.
295 Perez ikinci kere başkan seçildiğinde, devlet ticari zarar içerisindeydi. Temel ürün kıtlığının yanısıra
ödenmemiş yüklü miktarda dış borç söz konusuydu. Perez göreve geldikten sonra Great Turnaround adı altında bir ekonomik reform paketi yayınladı. Perez’in uyguladığı bu plan ücret ve faiz oranlarına odaklanmış ve böylelikle enflasyonun ani bir şekilde tetiklenmesine sebep olmuştur. Aralık ayında yüzde 7 olan enflasyon, Mart ayında yüzde 23’e yükselmiş, 1989 yılında, ulaşım ücretlerinin artması ve temel gıda ihtiyaçlarının yetersizliği sebebiyle Caracas şehrinde baş gösteren ayaklanmalar zamanla bütün ülkeyi ele geçirmiştir. Bu ayaklanmalara karşı alınan güvenlik tedbirleri üç yüzden fazla kişinin ölüme sebebiyet vermiştir. PEREZ (2007) s. 3, 16 – 19
296 Böyle bir durumda da darbe, yetersiz ve popülaritesini yitirmiş bir başkanın kendini kurtarması için bir
çare olarak görülmektedir. SHUGART – MAINWARING ( 1997), s. 30
297 LINZ (1996a), s.138 298
75
IV) BAŞKANLIK GÖREVİNİN SONA ERMESİ