Komisyonun Yaklaşımı

AT’nin kuruluş döneminde AB kurumlarının hemen hepsinin rekabet politikasının temellerini oluşturmada etkisi olmuştur. Bir yandan -gecikerek de olsa- Konsey, 17/62 sayılı Tüzüğü kabul ederken, diğer yandan ATAD entegrasyon amacına daha fazla vurgu yaparak AB rekabet politikasının ana hatlarını ortaya koymuştur. Roma Antlaşması’nın 87. maddesinde rekabet kurallarının uygulamasının Konsey kararı ile belirleneceğini öngörülmüştür. Konsey belki biraz gecikerek de olsa söz konusu sistemi, 1962 yılında kabul edilen 17/62 sayılı Tüzük ile oluşturmuştur. Uzun yıllar yürürlükte kalan bu sistem, Komisyonu, AB rekabet uygulaması alanında tek başına yetkili kılmıştır. Bu sistemde Komisyon hem soruşturma hem de uygulama yetkilerini tek başına yerine getirmekteyken, Komisyonu denetleme görevi de ATAD’a aitti.

Doktrindeki hâkim görüşe göre, bu dönem hem Komisyon hem de Adalet Divanı açısından bir ekonomik entegrasyon dönemidir (Perez & Scheur, 2013), (Weitbrecht, 2008), (Weiler, 1991). Hatta Weitbrecht, bu dönemde rekabet politikasının

153 entegrasyonun “motoru”, yani itici gücü olduğunu ifade etmektedir. Rekabet politikasının uluslar üstü politikaların en önemli veya belki tek örneği olması nedeniyle bu denli önemli bir rol oynadığını söylemek mümkündür (Cini & McGowan, 2008).

Burada asıl amaç rekabetin bozulmasını engellemek değil; ortak pazarın entegrasyonunu sağlayacak bir rekabet ortamı yaratmaktır (Weitbrecht, 2008). Temelde üye devletler arasında ticaretin serbestleşmesi ve buna engel teşkil edebilecek unsurların ortadan kaldırılması amaçlanmaktadır. Weitbrecht’e göre Roma Antlaşmasının oluşumunda rekabet hukukunun açık bir şekilde ABD’deki yaklaşımların da etkisiyle önemli bir ekonomik müdahale aracı olarak öngörüldüğünü iddia etmektedir. Bununla beraber, Roma Antlaşması’yla getirilen kurallarda en fazla etkisi olan iktisadi akımın Freiburg Okulu yani Ordo-liberal teori olduğu açıktır³¹. Ordo-liberal teorisyenler için rekabet hukuku, sözleşme serbestisi ve mülkiyet hakkı gibi “ekonomik anayasanın” bir parçasıdır. Bu unsurlar, kişilerin veya işletmelerin ekonomik özgürlüğünün bileşenleridir. Roma Antlaşması’nın kabul edildiği dönemde, üye devletler arasında rekabet mevzuatı olan tek ülke olması nedeniyle Almanya’nın ve rekabet anlayışının, AT ve daha sonra AB üzerindeki etkisi uzun yıllar devam etmiştir.

AT rekabet politikasında etkili olan yaklaşımları değerlendirmekte başka bir araç da bu döneme yön veren bürokratların siyasi yaklaşımlarını incelemektir. Bu değerlendirme, Avrupa Topluluğu yargıçlarından ziyade Komisyon görevlileri düzeyinde yapılmalıdır. Zira daha sonra açıklanacağı gibi, AB’nin gelişimi boyunca

31 Hatta Weitbrecht, Paris Antlaşması’nda yer alırken Roma Antlaşması’nda AB’nin yer almayan birleşme ve devralmaların denetlenmesinin Alman ordo-liberal yaklaşım ile açıklanabileceğini ifade etmektedir.

Zira aynı dönemde kabul edilen Alman rekabet mevzuatı, bu alanda bir denetlemeye gereksinim duymamış ve bu alanı rekabet politikasının dışında bırakmıştır. (Weitbrecht, 2008).

154 rekabet hukuku uygulamasında yargıçlar siyasi yaklaşımlara açık bir şekilde yer vermemiş, bu alanda da uluslar üstü bir hukuk oluşturma çabasına ağırlık vermiştir.

Bununla beraber Komisyon sadece rekabet ihlallerinin tespit eden ve yargılayarak karar alan bir kurum değil aynı zamanda Antlaşma hükümlerinin nasıl uygulanması gerektiğine dair pek çok mevzuatı oluşturan ve hatta bazılarını kabul edip yürürlüğe koyan kurumdur. Bu nedenle politika geliştirilmesi ve rekabet hukukun uygulanmasına yön verilmesi bakımında en belirleyici kurum Komisyondur. Dolayısıyla Komisyon yetkililerinin yaklaşımları rekabet politikası tercihlerine de etkili olmuştur.

Ordo-liberal yaklaşımın rekabet politikasına tesir etmesinde, politika üreten Komisyon yetkililerinin görüşleri de rol oynamıştır. Zira bu yetkililer program, kılavuz vb. politika araçlarının oluşturulmasına yön verirler. Gerber’e göre, AT’nin temellerinin atıldığı dönemde Alman Komisyon Başkanı Hallstein’ın ve birlikte çalıştığı Alman ekibin, Ordo-liberal yaklaşımın yerleşmesinde çok etkisi olmuştur (Gerber, 1998).

Bunun yanı sıra, Hallstein’den de etkili olduğu söylenebilecek başka bir isim, rekabetten sorumlu ilk Komisyon üyesi olan Von der Groeben’dir. Komisyon üyesi Groeben’in 1961’de hazırlattığı program –programın “adil rekabete” yaptığı atıflardan da anlaşılabileceği gibi- Ordo-liberal yaklaşımın temel öğelerini barındırmaktaydı (Von der Groeben, 1961). Programda Ortak Pazar’da rekabetin sağlanması için bir taraftan devletin adil rekabeti engelleyebilecek müdahalelerinin ortadan kaldırılması, diğer taraftan da özel teşebbüslerin davranışlarının etkin rekabetle uyumlu hale getirilmesinin gerekliliğine vurgu yapılmaktadır. Bu alanların her ikisinde de aktif bir biçimde politika geliştirilmesini savunan Von der Groeben, aynı gerekçeyle Rekabet Genel

155 Müdürlüğünün tekeller, karteller, devlet tasarrufları ve devlet yardımları olmak üzere dört birimden oluşması gerektiğini ileri sürmüştür. Diğer yandan karteller ile mücadelenin rekabet politikasında başı çekmesi gerektiği anlayışı da yine Van der Groeben’in Ordo-liberal yaklaşımdan ne kadar etkilendiğini ortaya koymaktadır.

Groeben, aynı zamanda yoğunlaşmalarda da denetimin gerekliliğini ve rekabeti kısıtlayan birleşme ve devralmaların yasaklanmasını savunmuştur.

Diğer yandan aynı dönemde Genel Müdürlüğün başında bulunan VerLoren van Themaat Ordo-liberal yaklaşımın bazı görüşlerine katılsa bile, tamamen Ordo-liberal çizgide durmayan bir bürokrattır. Hatta Ramirez Perez ve Van de Scheur’e göre Themaat, aksine Keynezyen politikaları birçok açıdan savunmaktadır³². VerLoren van Themaat, rekabet yetkililerinin, sanayiciler, sendikalar ve tüketicilerle sürekli iletişim halinde olması gerektiğini savunmuştur. Keynezyen olduğu bilinen Van Themaat, devlet müdahaleleri konusunda daha esnek bir yaklaşım benimsemiştir. Böyle olmakla birlikte, Komisyondaki bu görüş farklılıklarına rağmen, dönemin en önemli kararı olan Consten/Grundig (1966) kararında Ordo-liberal yaklaşımla özdeşleştirilen bir yorum benimsenmiştir.

Rekabet politikasının, Weitbrecht’in “güç deneme” olarak adlandırdığı ikinci döneminde, Freiburg Okulunun etkisi net bir şekilde görülmektedir (Weitbrecht, 2008).

Weitbrecht için bu dönem 1970 ile 1989 yılları arasına tekabül etmektedir. Bu dönem, AB’nin ilk kez birleşme ve devralmaların denetlenmesini sağlayan bir sistemi kabul

32 Örneğin Seidel’e göre Van Themaat, ordo-liberal politikaları tümüyle reddetmiş ve Fransız yaklaşımı ile Alman yaklaşımı arasında bir ortak nokta bulunması gerektiğini düşünmektedir Seidel ‘DG IV and the Origins of the Supranational Competition Policy

156 etmesiyle bitmektedir. Bununla birlikte, 80’li yılların sonu ve 90’lı yılların başı Avrupa Topluluğu’nun sona erip, Avrupa Birliği’nin kurulduğu yıllardır. Bu dönemde Komisyonun aktif bir şekilde rekabet politikası üretip belki de yetkilerini en çok genişlettiği dönemdir. Weitbrecht’a göre, bu dönemde ordo-liberalizmin etkisiyle ekonomik anayasanın korunması ve serbest ticaretin sağlanması amacıyla bir rekabet politikası uygulanmaktaydı. Weitbrecht’e bu dönemde göre hard-core karteller ve amacı rekabeti kısıtlamak olmayan rekabete aykırı diğer eylemler arasında pek fazla fark gözetilmiyordu.

Bu dönemde Komisyonun kadrosunda da değişiklikler olmuştur. 1967 yılında Van der Groeben, Komisyonda “Ortak Pazar’dan Sorumlu Komisyon Üyesi” olurken;

Rekabet, Hollandalı Sassen’e bağlanmıştır. Daha önce EURATOM’da (Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu) görev yapmış olan Sassen, Hollanda’da Keynezyen politikalara yakınlığı ile bilinen bir kişidir³³. Ordo-liberal teorilere mesafeli olan Sassen, rekabet sürecinin korunmasının bir politika amacı olarak hedeflenmesine karşıdır ve Van Themaat gibi, kartellerle mücadelenin rekabet politikasının öncelliği olması gerektiğini savunur (Perez & Scheur, 2013). Per se ihlal uygulamasına karşı çıkarak, etki savunmalarını olmasa da, pazarın derin analizinin yapılması gerektiğini vurgulamıştır. O dönemde Avrupalı şirketler arasında yoğunlaşmalara büyük ilgi olmasına karşın Sassen, bu durumun etkin rekabeti etkilememesi ve eğer etkiliyorsa Komisyonun derhal “hâkim durumun kötüye kullanılması” kapsamında müdahalede bulunması gerektiğini ileri sürmüştür (Sassen, 1969).

33 http://www.parlement.com/id/vg09ll6u3zym/e_m_j_a_maan_sassen

157 Komisyon bu dönemde Continental Can kararı ile hem Ortak Pazar’ın entegrasyonu hedefini güçlendirmiş, hem de birleşme ve devralmaların denetlenmesini sağlayan ayrı bir sistemin yokluğunda, hakim durumun kötüye kullanılmasına ilişkin mevzuatı bu nitelikteki işlemlere uygulayarak 86. maddenin kapsamını genişletmiştir.

Bu dönem aslında kartellerle mücadelenin belirgin olduğu; ancak verilen cezaların genelde düşük olduğu bir dönemdir (Weitbrecht, 2008). Ayrıca aynı dönemde dikey anlaşmalarla ilgili önemli bir gelişme olmuş ve Komisyon ilk kez grup muafiyeti sistemini getirmiştir. Hakim durumun kötüye kullanılması açısından önemli Komisyon ve Adalet Divanı kararlarının bir çoğu bu döneme denk gelmektedir (Commercial Solvents, 1974; United Brands, 1978 ; Hoffman La Roche, 1979). Komisyon 86. madde kapsamında pazar tanımı, hakim durumun tespiti gibi temel unsurlar konusunda bugün hâlâ geçerli olan belirleyici kararlar almış ve bunların önemli bir kısmı Divan tarafından onaylanmıştır.

Continental Can kararından sonra, 4064/89 sayılı Tüzük ile 1989 yılında yoğunlaşmaların denetlenmesi için ilk kez Roma Antlaşması’nın dışında ayrı bir düzenleme yapılarak, Komisyonun yetkileri birleşme ve devralmaları kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Böyle olmakla beraber, getirilen ilk denetleme sistemi Alman etkisinden kurtulamamış ve denetleme kriteri olarak Alman mevzuatında ve ekonomik yaklaşımında bulunan “hakim durumun yaratılması veya güçlendirilmesi” kriteri getirilmiştir (Weitbrecht, 2008).

Özetle, yayınlanan esnek hukuk normları ve alınan kararlarda bu farklı Komisyon yetkililerinin görüşlerin izlerini görmek mümkündür. Bu görüşlerde, özellikle

158 Komisyonun ilk yıllarında, genel olarak Alman etkisi ve Ordo-liberal akımın etkilerinin altı çizilebilir. Bu etki hem esnek hukuk normlarına hem de kararlara yansımıştır. Fakat AT döneminde rekabet hukuku içtihatları incelendiğinde aynı şekilde farklı yaklaşımlar görülmemektedir.

2.2. AT Rekabet Hukuku İçtihadında ‘Ortak Pazarın Oluşturulması ve