Kamu Maliyesinin Temel İlkeleri Bakımından Getirilen Yenilikler

1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun uygulanmasında karşılaşılan aksaklıklar ve kamusal kaynakların kullanımı konusundaki kamuoyu baskısı gibi iç etkenler ile Türkiye’nin Dünya Bankası ve IMF arasındaki kredi ilişkileri ve Avrupa Birliği müktesebatına uyum süreci gibi dış etkenler kamu mali yönetimi üzerinde köklü değişiklikler yapma ihtiyacını doğurmuştur. Bu sebeplerden yola çıkarak kamu mali yönetiminin daha etkin olması, uluslar arası standartlara ve Avrupa Birliği normlarına uygun bir kamu mali yönetim sistemi oluşturulması, diğer yandan bütçe kapsamının genişletilmesi, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin artırılması, şeffaflığın ve hesap verme mekanizmasının kurulması amacıyla 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu çıkarılmıştır.

Kanunla, bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde;

¾ Makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması, ¾ Harcama yetkisinin görev ve hizmetle uyumluluğu,

¾ İdarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerinin ve fayda-maliyet analizinin dikkate alınması,

¾ Çok yıllı bütçeleme esasıyla bütçenin izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülüp değerlendirilmesi,

¾ Hükümetin mali işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesinin temini,

¾ Gayrisafilik esası, ¾ Ademi tahsisi ilkesi, ¾ Denklik ilkesi,

¾ Uluslar arası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tabi tutularak hazırlanır ve uygulanır,

¾ Açıklık, doğruluk ve mali saydamlık, ¾ Genellik ilkesi,

uygulanması hedeflenmiştir. Büyük bölümü doktrinde de yer alan bu ilkelerden birincisinin, sübjektif bir ilke olduğunu, kişilere ve hükümetlere bağlı olarak değerlendirilebileceğini, bir ilke olmaktan çok siyasi ekonomik bir hedef olduğunu belirtmek gerekir. 1050 sayılı Kanun’un 28 ile 59. maddeleri arasında yukarıda sayılan iki unsur dışında diğer ilkelerin var olduğu görülmektedir. 5018 sayılı Kanun ile karşımıza ilk defa çıkan yenilikler ise, (1) Makro ekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması ve (2) çok yıllı bütçeleme esasıyla bütçenin izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülüp değerlendirilmesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Her iki yeni ilkenin modern bütçeleme anlayışı ile uyumlu ve sağlıklı planlama temeli üzerine oturduğu görülmektedir. 1050 sayılı Kanundan farklı olarak, bütçenin yıllık yapılmaması bu Kanuna özgüdür. 1050 sayılı Kanunda, Kanun’un 3. maddesinden hareketle, hesap dönemi, mali yıl ve yönetim dönemi kavramlarından oluşmaktaydı. 5018 sayılı Kanunda bu anlayışın yer almadığı görülmektedir (Saraç, 2004:129).

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu, kamusal kaynakların etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere,

1. Kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, 2. Kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını

3. Tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolünü

Düzenlemek üzere hazırlanmıştır. Görülüyor ki, Kanunun düzenlenme amacı, mali işlem ve eylemler hakkında doğru ve kapsamlı bir çerçeve çizmektedir. Ancak, bir mali usul kanunu niteliğindeki Kanunun 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’ndan farklı olarak mali yönetim yapısı da düzenlediği anlaşılmaktadır. 1050 sayılı Kanun esas

olarak mali usul düzenlemekte, mali yetki ve sorumluluklar idari yapıya bağlı görevler olarak tanımlanmakta idi (Bayar, 2004:47).

Yeni kamu mali yönetim ve kontrol sistemini düzenleyen 5018 sayılı Kanun’un esas aldığı bazı temel kavramlar şunlardır (Candan; 2006:7):

a. Hesap verilebilirlik ve yönetim sorumluluğu b. Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımı c. Stratejik planlama

d. Performans esaslı bütçeleme

e. Çok yıllı bütçeleme (Orta vadeli harcama programı) f. Mali saydamlık

g. Tahakkuk esaslı muhasebe

h. Mali istatistiklerin ve faaliyet raporlarının yayımlanması i. İç kontrol sistemi

j. Etkin bir iç denetim k. Dış denetim

Bu kanunun öngördüğü esaslar ve bazı yenilikler özetle şöyledir:

Kamu maliyesinin ne olduğu ve temel ilkeleri Kanunla düzenlenmiştir. Kamu maliyesi; gelirlerin toplanması, giderlerin yapılması, açıkların finanse edilmesi kamunun varlık ve borçları ile diğer yükümlülüklerinin yönetimini kapsayan sistem olarak tanımlanmıştır. Kanun uyarınca, kamu maliyesi, merkezden ve yerinden yönetim esaslarına (kaynakların merkezi idare ve mahalli idareler arasında paylaştırılması-mali tevzin) göre yürütülür, kamu idarelerinin görevleri, ilgili kanunlarında açık olarak belirlenir ve kaynakların dağıtımında esas alınır (Candan; 2006:9).

Kamu mali yönetimi genel kabul gören uluslar arası tanımlamalara göre yeniden tanımlanmış ve yapılandırılmıştır. Buna göre, kamu mali yönetimi; kamu kaynaklarının tanımlanmış standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını

sağlayacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçler olarak tanımlanmıştır. Bu yasayla, kamu mali yönetiminin yapısı ve işleyişi, kamu bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve mali kontrolü düzenlenmiştir (Candan; 2006:7).

5018 sayılı kanun ile birlikte bütçenin türleri, uluslar arası standartlarda benimsenen biçimde yeniden tanımlanmış ve sınıflandırılmış bunun yanı sıra bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılmasını sağlamak amacıyla bütçenin kapsamı genişletilmiştir (Tosun, 2003: 19-20). Böylece belirlenen harcamaların parlamentonun bilgi ve denetimine tabi olması sağlanmaya çalışılmıştır. Kanunun kapsamı, uluslar arası sınıflandırmalara uygun olarak, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri olarak belirlenmiştir (Kesik; 2005:102).

Kanunda üç farklı bütçe türü öngörülmüştür. Böylece 1050 sayılı Kanun uygulamasındaki bölünmüşlüğe (genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe, özerk bütçe, bağımsız idare bütçesi, döner sermaye, fon gibi) son verilmiştir. Ayrıca, geçici maddelerdeki hükümlerle genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçelerinin ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alacağı ve Kanun kapsamındaki kamu idarelerinde kurulmuş olan döner sermaye işletmeleri ile fonların belirli bir geçiş süreci içinde yeniden yapılandırılması ve daha sonra tasfiyesi öngörülmüştür (Candan; 2006:8).

“Bütçe” kavramı Kanun kapsamına giren tüm kamu idarelerini kapsayacak şekilde yeniden tanımlanmıştır. 5018 sayılı Kanuna göre bütçe, belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi ifade eder (5018\md.3\f). Bütçe tanımında Muhasebe-i Umumiye Kanunundaki tanımdan farklı olarak bütçenin, “belirli bir dönemi” kapsadığı vurgulanmakta bunun yanı sıra bütçeden “kanun” yerine “belge” olarak söz edilmektedir (Candan; 2006:8).

Yeni bütçe sistemimize göre genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; a. Merkezi yönetim bütçesi,

c. Mahalli idareler bütçeleri,

olarak hazırlanır ve uygulanır. Kanun ayrıca kamu idarelerinin bunların dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturamayacağı esasını getirmektedir.

1050 sayılı Kanun sadece devlet tüzel kişiliğine dâhil idareler ile özel bütçeli idarelerin mali yönetim ve denetimlerini kapsarken. 5018 sayılı Kanun: merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsamaktadır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri de, Kanuna ekli (I), (II), (III) sayılı cetvellerde gösterildiği üzere, genel bütçeli ve özel bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar bütçelerinden oluşmaktadır. Ancak düzenleyici ve denetleyici kurumların mali özerkliklerinin sağlanması için, bu kurumlar Kanunun bazı maddelerinden istisna edilmişlerdir (Kesik; 2005:102).

Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dâhil olan ve Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir. Özel bütçe ise, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir (Candan; 2006:8).

Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. Mahalli idare bütçesi ise, mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir. Kanun gereği, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idare bütçelerinin hazırlanması ve uygulanması ile diğer mali işlemleri, 5018 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak koşuluyla, ilgili kanunlardaki hükümlere tabidir (Candan; 2006:8).

5018 sayılı Kanunun 6. maddesinde hazine birliği ilkesi yeniden tarif edilmiştir. Kanundaki metin şu şekildedir; “ merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider, tahsilât, ödeme, nakit planlaması ve borç yönetimi, hazine birliğini sağlayacak şekilde yürütülür. Bu kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu

idarelerinin tüm gelirlerin Hazine veznelerine girer, giderleri bu veznelerden ödenir. Bu idareler özel vezne açamaz. Her türlü iç ve dış borçlanma, yurt dışından hibe alınması, borç ve hibe verilmesi ve bunlara ilişkin geri ödemeler, hazine garantileri, hazine alacakları, nakit yönetimi ve bunlarla ilgili diğer hususlarda 09.12.2004 tarihli ve 4059 sayılı, 28.03.2002 tarih ve 4729 sayılı kanun hükümleri uygulanır”.

1050 sayılı Kanunun 16. maddesinde de hazine birliği ile ilgili düzenleme yer almaktaydı. İlk zamanlar katma bütçeye dâhil idarelere hazine tarafından yapılan yardımlarının oldukça düşük seviyelerde olması nedeniyle hazine birliği ilkesine uyulmaktaydı fakat zamanla “giderlerin ortalama %98’i genel bütçeden karşılanan idareler bile katma bütçeli idare statüsüne devam etmişlerdir. Bu şekilde, hazine birliği ilkesi uygulamada kendini gösterememiştir. Buna rağmen idarelerin bünyesinde bulunan maliye saymanlıkları sanki bu ilke geçerliymişçesine görevlerine devam etmişlerdir. Bu suretle hazine birliğinin ihlal edilmesine rağmen muhasebe birliği sürdürülmüştür (Bayar, 2004:51).

5018 sayılı Kanunun 6. maddesinde (I) sayılı cetvelde yer alan idareler hazine birliği kapsamında değerlendirilmiştir. (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan idarelerin böyle bir zorunluluğu yoktur, yani bu idareler ayrı vezne açabilme imkânına sahiptir. Yani özel bütçeli kurumlar ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar bu ilkenin istisnalarını oluşturmaktadır. Görüldüğü üzere kamuda hazine birliğinden bahsetmek pek de mümkün görünmemektedir (Mutluer, vd. 2005:265).