Bütçenin Yapısından Kaynaklanan Sorunlar

1973 mali yılından itibaren, Türkiye’de devlet bütçesinde geleneksel bütçe sistemi yerine program bütçe sistemi uygulanmaya başlamıştır (COŞKUN, 1994:146). Program bütçe sisteminin temel prensipleri ve özellikleri göz önünde tutularak, ilk yıllarda, geleneksel sistem ile köprü model niteliği taşıyan bir model uygulaması başlatılmış; kullanılan belgelerde bazı şekli değişiklikler yapılmıştır ( ALTUĞ, 1999:42)

Program bütçe, mevcut ekonomik ve sosyal yapıda devlet yükümlülüklerinin yapılan hizmet açısından değerlendirilerek sınıflandırıldığı ve kaynakların ayrımında, faaliyetlerin yerine getirilmesi ve sürdürülmesinde “hizmeti” esas alan bir bütçe sistemidir. Bu bütçe sisteminin uygulanmasındaki temel yaklaşım tanımlanan hizmetler ve bunların çeşitli araçlar kullanılarak ölçülmesi ve değerlendirilmesidir (Kamu Mali Yönetimi Projesi, 1995:15)

Program bütçe sisteminin temel öğeleri; (i) Planlama,

(iii) Bütçeleme, (iv) Yönetim ve

(v) Değerlendirmedir.

Planlama orta vadeli bir projeksiyon ile amaçların ve maliyetlerin saptanması, programlama daha kısa bir dönem içinde söz konusu planın etkin bir şekilde uygulanması ve kontrol edilmesi, bütçeleme ilke olarak programın uygulamaya dönüştürülmesi, yönetim öğesi sistemin uygulanmasındaki birimlerin etkin bir şekilde yapılandırılması ve son olarak değerlendirme ise sistem analizi, fayda, maliyet-etkinlik gibi çeşitli analiz teknikleri kullanılarak seçenekler arası karşılaştırmalar yapılmasıdır. Program bütçe sisteminde hizmetlerin belirli ölçütlere göre program alt-program-faaliyet adı altında sınıflandırmasına “hizmet sınıflandırması” bu hizmetlerin gerçekleştirilmesi için sağlanan kaynakların kullanımını düzenleyen sınıflandırmaya ise “harcama kalemi sınıflandırması” denir. Hükümetin teme amaçlarının gerçekleşmesine yönelen ana faaliyet gruplarına fonksiyon denilmektedir. Hükümetin topluma sağladığı temel hizmetleri göz önüne alarak yapılan sınıflandırma ise fonksiyonel sınıflandırma olarak adlandırılır (Kamu Mali Yönetimi Projesi, 1995:15).

Ülkemizde plan bütçe ilişkilerinin kurulabilmesi amacıyla uygulanmasına başlanan program bütçe sistemi, bütçe açıklarını önlemede yeterli başarıyı gösterememiştir. Program bütçe kamu ekonomisinin özel ekonomi kurallarına göre düzenlenmesine, kamu harcamalarının daha etkin bir şekilde kullanılmasını ve kamu harcamalarının yöneldiği amaçlara göre program maliyetlerinin belirlenmesini esas almakla birlikte, ülkemizde kamu harcamalarının gerçekleştirilmesinde bu konuda bir gelişme sağlanamamıştır.

Kamu mali yönetiminde yeniden yapılanma öncesi dönemde Türkiye’de bütçe hazırlama tekniğinin mali disiplini sağlamada yetersiz olduğu bir gerçektir. Her ne kadar Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca orta ve uzun vadeli kalkınma planları hazırlanmakta ise de bunlar özü itibariyle hedeflerin somut olarak belirlenmesi niteliğinde değil, dilek ve temenniler şeklinde bilgiler içerdiği görülürü. Bütçe hazırlama sürecinde planlama verilerinden anlamlı bir şekilde yararlanılmamaktadır (Kızıltaş, 2001:175).

Program bütçe sisteminin, sistemden ve uygulamadan kaynaklanan bir takım aksaklıkları bulunmaktaydı (ALTUĞ, 1999:43).

2.2.4.2.1. Sistemden Kaynaklanan Aksaklıklar

i. Planlama denince, kalkınma planı, programlar denince de yıllık programlar anlaşılmaktadır. Oysa program bütçede, her bir devlet fonksiyonunun uzun vadeli gelişimi ve sonuçlarının planlanması; belirlenmiş amaçlar doğrultusunda da fonksiyonun programlara indirgenmesi söz konusudur. Ülke kalkınmasının planlı-programlı olması ise farklı bir durumdur; kuşkusuz devlet fonksiyonlarının da kalkınma hedefi doğrultusunda planlanması gerekir; ama bunun dışında eğitim, sağlık, ulaştırma vb. fonksiyonları üstlenen kurumların da belirlediği hedefler olmalıdır.

ii. Sistemde kullanılan program analizlerinden örneğin, fayda-maliyet analizlerinin kamu kesiminde uygulanmasında sorunlar vardır (gölge fiyat tespitinin zorluğu vb.). Bunun dışında Türkiye’de alternatif programlar geliştirilmektedir; dolayısıyla tek çözümün en verimli-etkin sonuca ulaştıracağı kuşkuludur.

2.2.4.2.2. Uygulamadaki Aksaklıklar

i. Türkiye’de bir idare, birkaç fonksiyonu üstlenebilir; örneğin sağlık fonksiyonunu üstlenen Sağlık Bakanlığı, bünyesinde sağlık meslek okullarını barındırmakta; ayrı bir fonksiyon olan eğitimin bir uzantısı, sağlık fonksiyonu için ele alınmaktadır.

ii. Bir fonksiyon birkaç idare tarafından farklı yönleriyle yerine getirilebilir; örneğin, Milli Eğitim Bakanlığı okul öncesi, ilköğretim, ortaöğretim, yurtdışı eğitim, hatta burs vb. Yönleriyle yükseköğretime ilişkin ödenekleri kullanırken; Maliye Bakanlığı Maliye Okulu, Sağlık Bakanlığı Sağlık Meslek Okulu’nu organize etmekte; yükseköğrenim birer katma bütçeli kuruluş olan devlet üniversitelerince üstlenilmektedir.

iii. Program bütçe sisteminde iş-insan ilişkisi kurulması gerekir; bazı alanlarda personel kıtlığı varken bazı alanlarda fazlalık söz konusuyken; gereken

bilgiye sahip olunmadan; üretmeyi teşvik edecek bir ücret sistemi olman bütçe sisteminin kâğıt üzerinde değiştirilmesi, olumlu sonuç vermez.

iv. Üretilen mal ve hizmet miktarını, program maliyetlerini, birim maliyetlerini gösteren maliyet muhasebesi, program bütçe sistemi için gereklidir.

v. Bütçeye ilişkin kararlar alınırken, bir önceki yıl uygulaması esas alınmaktadır; ödenek talep eden kuru, “nasılsa kısılır” endişesiyle taleplerini yüksek tutarken, incelemeyi yapan Maliye Bakanlığı yetkilileri de “nasılsa yüksek tutulmuştur” düşüncesiyle talepleri kısmaktadırlar; bir tür pazarlık esasıyla kurum bütçeleri oluşturulunca, ödeneklerin ne kadar gerçekçi hazırlandığı kuşkuludur.

vi. Uygulama sırasında mali dengeyi sağlamak için, harcamaları kısmak zorunda kalınması sonucunda yeterli ödenek kullanılmamamsıyla işlerin sürüncemede kalması; yapılıyor gözüküp de yeterince yapılmaması ise en büyük isaf kaynağıdır.

Bütçe sistemi; plan-program, program bütçe ve plan-bütçe ilişkisini kuramamıştır. Hazırlanan planların arkasında gerekli olan siyasi taahhüdün bulunmaması, planların zaman içinde her şeyi kapsayana metinler haline dönüşmesi, bütçelerin plan ve programlardan kopuk hazırlanmasına neden olmuştur (Mutluer ve diğerleri, 2005:129). Ancak uygulamada, siyasi kararlılığın yeterince güçlü olmaması, yapılması gerekli olan ve 1973 Bütçe Hazırlama Rehberinde öngörülen mekanizmaların kurulamaması (fonksiyonel kodlama sistemine geçiş, hizmet programlarının sağlıklı tespiti ile ilgili kurumsal değişiklikler gibi), 1975 yılında program bütçe sisteminde bütçe hazırlığı sürecinde temel araçlardan biri olarak tanımlanan(U) cetvelinin kaldırılması, tarihsel gelişim içinde harcama kalemleri ile devamlı oynanması (birler düzeyindeki ayrıntıdan yüzler düzeyine çıkılması gibi) ve bunun, kodlama sisteminde 1973 yılındaki rehberde öngörülenlerin yapılmaması ile birleşmesi sonucu program bütçe sistemine geçilememiş, bir anlamda klasik bütçe sisteminin uygulamasın devam edilmiştir. Program-bütçe sisteminin uygulamasında gerekli olan sürekliliğin sağlanamaması, orta vadede uygulamaya dâhil olması hedeflenen bazı düzenlemelerin gerçekleştirilememesi ve mevcut kurumsal yapının yeni yapıya direnç göstermesi nedenleriyle, hizmet

programlarından beklenen çok yönlü fayda sağlanamamış, zamanla sistem eski haline dönmeye başlamıştır ( Yılmaz,1995: 34).