Çok Yıllı Bütçeleme

Dünya Bankası kaynaklarında “orta vadeli harcama sistemi (Medium Term Expenditure Framework-MTEF) olarak adlandırılan çok yıllı bütçeleme; dar anlamda, çok yıllı bir süreç kapsamında bütçe gelirlerini tahmin eden ve ödenek tavanlarını belirleyen bütçe olarak tanımlanmaktadır. Bu tanım, çok yıllı bütçelemeyi yüzeysel bir şekilde ele almaktadır. Çünkü çok yıllı bütçeleme, sonraki birkaç yılın ödeneğinin planlanması ile beraber değerlendirildiği bir bütçe yaklaşımı şeklinde algılanmalıdır (Kızıltaş, 2003:13). Çok yıllı bütçeleme süreci, gelecek yıl için hazırlanacak ve parlamentoya sunulacak bütçe yılı ile takip eden iki yılı kapsamaktadır.

Bu süreç temelde üç yapı üzerine kurulmuştur. Birincisi, makroekonomik yapıyla tutarlı bir biçimde kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan aşağıya (top-down) doğru tahmin edilmesi; ikincisi, hem devam etmekte olan ve hem yeni uygulanacak olan faaliyet ve projelerin maliyetlerinin aşağıdan yukarıya doğru tahmin edilmesi; üçüncüsü ise, toplam kaynaklarla bu maliyetleri karşılaştıran bir süreçtir (Yılmaz, 1999:16). Böyle bir uygulamanın getirdiği en önemli yenilik, sunulacak kamu hizmetlerinin büyüklüğünün, eldeki mevcut kaynaklara göre çerçevesinin çizilmesi, bir diğer değişle karar alma mekanizması ile eldeki kaynak paketinin sıkı bir ilişki içinde olması ve bunun doğal bir sonucu olarak da kaynakların tahsisinde önceliklerin belirlenmesinin öneminin ortaya çıkmasıdır (Kesik, 2005:121).

Çok yıllı bütçeleme sistemi 5018 sayılı Kanun ile birlikte Türk kamu mali yönetim sistemine dahil edilmiştir. Konu Kanun’un 15. maddesinin 2. fıkrasında şöyle yer almaktadır;

“Merkezi yönetim bütçe kanununda; yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri, varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri, borçlanma ve garanti sınırları, bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler, bağlı cetveller, mali yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer alır. Merkezi

yönetim kapsamındaki kamu idarelerin her birinin gelir-gider tahminleri, merkezi yönetim bütçe kanununda yarı bölüm veya cetvellerde gösterilebilir.”

Ayrıca 16. madeninin 3. fıkrasında; “Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli mali plan, Haziran ayının on beşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmi Gazete’de yayımlanır” denmiştir.

Ülkelerin çok yıllı bütçeleme sistemine geçmelerinin nedenleri farklılıklar gösterse de bazı ortak nedenler Dünya Bankası Kamu Harcama El Kitabında şu şekilde gösterilmiştir;

¾ Etkili kaynak dağılımı ve kullanımının sağlanması, ¾ Hedeflere dayalı yönetim anlayışının yerleştirilmesi,

¾ Bütçe hazırlama, uygulama ve denetim süreçlerinin güçlendirilmesi, ¾ Hizmet kalitesinin artırılması,

¾ Mali saydamlığın sağlanması.

3.2.3.4.1. Çok Yıllı Bütçelemenin Yararları

Çok yıllı bütçeleme hükümetlerin orta vadeli amaç ve hedeflerini açık bir şekilde belirlemelerini zorunlu hale getirir. Böylece, orta vadede elde edilecek kamu kaynaklarının, sektörler veya kurumlar arasında belirlenmiş önceliklere göre dağıtılması gerçekleştirilmiş olur. Yatırımlar, destekleme ödemeleri, sosyal güvenlik kurumlarına yapılan transferler gibi temel harcama alanlarının gelecek yıl bütçelerine olan etkisinin tahmin edilmesine imkân verir.

Orta dönemli bütçe projeksiyonlarının, mevcut politikaların ve gelecekteki tahminlerin bilinmesine imkan sağlayarak kamu harcamalarında saydamlığı arttırmaktadır. Hükümetlerin orta ve uzun vadede ne yapacakları konusunda niyetinin vatandaş ve özel sektör tarafından bilinmesini sağlar. Çok yıllı bir bütçe, hükümetin orta dönemli mali

stratejisi ve politika öncelikleri bağlamındaki yıllık bütçe boyutu tartışmalarının yerleştirilmesi yoluyla bütçe sürecine süreklilik kazandırır (Günay ve Öz, 2004:1).

Belirli politikalara yönelik olarak kamu kaynaklarının tahsis edilmesinde öngörülebilirliğin artırılması sonucunda uygulanmakta olan programların devamlılığını sağlar. Bunun yanı sıra, getirilen bütçe sınırlamaları ve harcamacı kamu idarelerine verilen esneklikler sonucunda kamu kaynaklarının etkin ve verimli olarak kullanılması konusunda gerekli teşvik mekanizmalarının kurulmasına yardımcı olur (Yılmaz, 1999:22).

Çok yıllı bütçeleme, bütçe sürecinde yer alan bakanlıkların daha fazla katılımını sağlayarak, hükümet çeşitli birimleri arasında işbirliğini teşvik edici bir unsur olarak görev yapar. Çok yıllı bütçe aynı zamanda orta vadeli bir hükümet programı niteliği taşıdığından, bütçe aracılığı ile politik tercihlerini uygulayacak olan hükümet üyeleri arasında uyum ve işbirliğini teşvik edebilir (Kızıltaş, 2003:18).

3.2.3.4.2. Çok Yıllı Bütçelemenin Sakıncaları

Çok yıllı bütçeleme sisteminin bazı olumsuz etkileri olabilecektir. Bu olumsuzlukları şu şekilde sıralayabiliriz

¾ Çok yıllı bütçe uygulamasında ileriye yönelik tahminler, harcamacı idareler nezdinde kazanılmış birer hak gibi görülebilir. Bu da daha önce yapılan tahminlerin düzeltilmesi gerekliliği çıktığında harcamaların aşağıya doğru revize edilmesini engelleyebilir (Kesik, 2005:122)

¾ Ekonomideki kaynakların, orta vadeli olarak belirli giderlere tahsis edilmiş olması, yeni uygulanması gereken politikalar için kaynak bulunamamasına ve yeni kaynak arayışlarına zorlayabilir. Bir önceki hükümet döneminde, yapılmış olan çok yıllı bütçe, yeni iktidara gelen bir hükümetin politikalarını uygulamaya geçirmesine uygun olmayabilir (Kızıltaş; 2003:18).

¾ Aşırı iyimser çok yıllı tahminler, gereksiz kamu hizmetlerinin sürdürülmesine neden olabilir ve bütçe harcamaları üzerinde yukarıya doğru baskı oluşturabilir (Kesik, 2005:122).

¾ Blöndal ve Wildavsky’den aktarıldığına göre; çok yıllı bütçe tahminlerinin reel artışları içerecek şekilde yapılması halinde enflasyonist dönemlerde harcamalar otomatik olarak artış gösterebilir, bütçe gelirlerindeki gelişmelerden bağımsız olarak ortaya çıkan bu artışlar mali disiplinin sağlanmasını zorlaştırabilir. Ancak bu durumun hedeflenen seviyede kamu hizmeti sunumunu engelleyebileceği, hatta kamu ve özel sektörlerin ekonomi içindeki yerinin kamu aleyhine bozulabilir (Kesik, 2005:123).