B. MUHACİRLERİN İSKÂNINDA YAŞANAN AKSAKLIKLAR
1- İsabetsiz Yer Seçiminden Kaynaklanan Aksaklıklar
Além das questões apontadas, há outro tema que merece destaque. A Petrobras, no arranjo formado pelo modelo de partilha de produção, passará a ter um papel ainda mais importante do que o exercido por ela atualmente. Como mencionado anteriormente, ou ela pode atuar isoladamente em um bloco de pré-sal ou ela pode atuar em um consórcio com o vencedor do procedimento licitatório.
De qualquer forma, a Petrobras será sempre a operadora dos blocos, sendo responsável pela condução das atividades referentes à exploração e produção de petróleo. Nesse contexto, é inegável a importância da atuação dessa empresa.
Cabe notar, no entanto, que por ser uma sociedade de economia mista, há uma série de preocupações referentes à sua atuação externa e ao relacionamento interno dos acionistas e dos administradores.
As sociedades de economia mista, segundo José do Santos Carvalho Filho108:
107 Em seu livro, Calixto Salomão apresenta, resumidamente, o conflito acerca da definição desse conceito. Para
ele, o interesse público é “o interesse de todos”. Ainda assim, o termo continua sendo de difícil comprovação. In SALOMÃO FILHO, Calixto. Regulação da Atividade Econômica (princípios e fundamentos jurídicos). São Paulo: Malheiros, 2008, pp. 193-194.
108 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta do Estado, criadas por autorização legal, sob a forma de sociedades anônimas, cujo controle acionário pertença ao Poder Público, tendo por objetivo, em regra, a exploração de atividades gerais de caráter econômico (...).
Assim, a sua instituição será autorizada por lei específica109 e somente será permitida, segundo o texto constitucional110, quando necessária aos imperativos de segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. Embora sua criação se baseie em um interesse público, que deverá ser o objeto social da empresa, é importante notar o reconhecimento, por parte do Estado, da necessidade do capital privado para a consecução de tal objeto social. Do contrário, a atuação do Estado na economia se daria de outra forma, que não por meio de uma sociedade de economia mista111.
Acontece, então, que se de um lado há o interesse público que justificou a criação de tal sociedade e, assim, a participação do Estado como acionista controlador, de outro, há o interesse de lucro do acionista privado, que fez com que ele optasse por investir nessa sociedade. Nesse sentido, há um potencial de existência de conflitos de interesses, como demonstra André de Albuquerque Sgarbi112:
109
Constituição da República de 1988:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
110
Constituição da República de 1988:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
111 Importante lembrar, como denota Tavares Borba, que a atuação do estado na economia deve ser a exceção:
“Anote-se, contudo, que, em face dos princípios que regem a “ordem econômica” (art. 170), entre os quais se inclui a “livre iniciativa”, apresença do Estado na economia não deve ser a regra, mas sim a exceção, apenas se justificando quando a iniciativa privada não puder ou não quiser atender satisfatoriamente aquele setor da atividade econômica. Razões estratégicas ou de política geoeconômica também poderão recomendar a presença de sociedades de economia mista e empresas públicas.” In BORBA, José Edwaldo Tavares. Direito Societário. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 497.
112SGARBI, André de Albuquerque. Modelos de Governança Corporativa e Sociedades de Economia Mista
– Qual o Modelo de Governança Mais Adequado às Sociedades de Economia Mista? p. 320 . Disponível
em: <http://www.bibliotecadigital.ufmg.br/dspace/bitstream/handle/1843/BUOS-
Fica evidenciado, assim, o conflito (...) que permeia as sociedades de economia mista: a coexistência de sócios com interesses fundamentalmente diversos e potencialmente conflitantes: o controlador público, que tem por objetivo atender aos ‘imperativos da
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo’ e os sócios
privados, que desejam maximizar o retorno de seus investimentos.
Nelson Eizirik113 também realça esse conflito:
O Estado, ao aceitar o ingresso de investidores privados, necessariamente aceita o lucro como o fim da empresa estatal, o que não significa abrir mão de considerá-la como instrumento de políticas econômicas e sociais específicas; caso contrário, não se justificaria manter a participação do Estado na empresa, cabendo a sua privatização.
Nesse sentido, a Lei de Sociedades por Ações (Lei nº 6.404/76) admite que o acionista controlador (Governo) busque a lucratividade, orientando a atividade ao interesse público que justificou sua criação114. Vale mencionar que, apesar da possibilidade de conflito, muitas vezes esses interesses acabam sendo complementares, pois a lucratividade acaba tornando-se um meio115 para que o interesse público seja alcançado, além de ser consequência de tal objetivo.
Contudo, muitas vezes o Poder Público acaba se utilizando do controle que exerce na sociedade de economia mista como forma de atuação política116. É o que nota Carolina Fidalgo117:
113 Eizirik, Nelson. Op. Cit., p.307.
114 Lei nº 6.404/76:
Art. 238. A pessoa jurídica que controla a companhia de economia mista tem os deveres e responsabilidades do acionista controlador (artigos 116 e 117), mas poderá orientar as atividades da companhia de modo a atender ao interesse público que justificou a sua criação.
115
CARVALHOSA, Modesto. Comentários à Lei de Sociedades Anônimas. 4º Volume, Tomo I. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 434.
116 “É fato notório, sendo noticiado diuturnamente na imprensa, que as sociedades de economia mista muitas
vezes são utilizadas pelo ente público controlador como instrumento de atuação política, o que, com frequência, ultrapassa o mero direcionamento de suas políticas em prol do atendimento ao interesse público primário”. O autor ainda cita alguns exemplos dessa atuação política: (i) nomeação para cargos de administração a aliados políticos; (ii) ações para promover o governo do momento e (iii) decisões tomadas com base na lógica política. In SGARBI, André de Albuquerque, Op. Cit., p. 358. No mesmo sentido, ver EIZIRIK, Nelson. Op. Cit., p.315
117 FIDALGO, Carolina Barros. O Estado Empresário: Regime Jurídico das Tradicionais e Novas Formas
de Atuação Empresarial do Estado na Economia Brasileira. Dissertação de mestrado apresentada à
Em muitos casos, as diretorias e os conselhos de administração das sociedades estatais não passam de instrumento de barganha política, o que os transforma em órgãos extremamente inchados, integrados por um número excessivo de representantes do governo, que não possuem qualquer experiência ou comprometimento com o objetivo da companhia ou com os interesses de seus investidores. com isso, perde- se o foco dos negócios, diminui-se a autonomia da sociedade e abre-se um espaço excessivo para a influência política nas relações internas.
Nesses casos, restaria caracterizada a prática de abuso de controle118, conforme explica Nelso Eizirik119: “As políticas públicas e sociais atendidas pela atuação do Estado como acionista controlador somente são aquelas que justificaram a instituição da sociedade de economia mista; caso contrário, ficará caracterizado o abuso de poder de controle”.
Há, então, um problema de monitoramento da atuação do acionista controlador por parte dos minoritários, sendo possível, inclusive, aplicar a teoria da agência a essa situação específica. Nesse caso, é imprescindível que o interesse público objeto da sociedade esteja bem delineado e seja amplamente divulgado, não somente aos acionistas minoritários, mas também a todos os cidadãos. Sem essa delimitação, perde-se a objetividade e a segurança da fiscalização dos minoritários120.
Da mesma forma, essa difícil relação interna e a preocupação com os interesses dos minoritários e o abuso de poder do controlador fez com que crescesse a preocupação com a necessidade de incorporação de mecanismos de governança corporativa no âmbito dessas sociedades de economia mista121. Carolina Fidalgo evidencia a importância desses mecanismos:
118 Lei nº 6.404/76:
Art. 116
Parágrafo único. O acionista controlador deve usar o poder com o fim de fazer a companhia realizar o seu objeto e cumprir sua função social, e tem deveres e responsabilidades para com os demais acionistas da empresa, os que nela trabalham e para com a comunidade em que atua, cujos direitos e interesses deve lealmente respeitar e atender.
Art. 117 O acionista controlador responde pelos danos causados por atos praticados com abuso de poder.
119 EIZIRIK, Nelson. Op. Cit., p. 315.
120 SGARBI, André de Albuquerque, Op. Cit., p. 339.
121 Nesse sentido, vale notar que a OCDE (Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico) criou
um guia de governança corporativa para ajudar na implementação desse instituto nas empresas estatais. Tal guia está disponível em: <http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/corporate- governance-of-state-owned-enterprises_9789264009431-en>. Acesso em: 10/10/2012.
A introdução de práticas de governança corporativa visa, no caso das sociedades estatais, se não a diminuir a influência política exercida sobre essas companhias, pelo menos a tornar transparente as relações políticas que interferem em sua gestão, e assegurar que tal influência deverá ser canalizada e filtrada pelos instrumentos societários para a consecução dos objetivos buscados pela companhia e para a concretização dos interesses dos seus investidores (o conjunto de acionistas e os terceiros vinculados à atividade empresarial).
A Petrobras possui mecanismos de governança corporativa que permitem uma maior transparência nas suas decisões. Contudo, a existência desses mecanismos não evita que os conflitos anteriormente mencionados surjam. Tanto é assim que esse ano a empresa apresentou prejuízos no segundo trimestre e a principal justificativa dada para esse resultado negativo é a política de preços implementada pelo Governo, que faz com que a Petrobras subsidie o preço da gasolina e do diesel122.
Nesse contexto, as características da Petrobras, como sociedade de economia mista que é, também devem ser alvo de preocupação no momento da atuação dessa empresa nas atividades de exploração e produção dos blocos do pré-sal, já que esses conflitos podem acabar por influenciar a atuação da Petrobras não só na execução dessas atividades, mas, principalmente, no momento da tomada de decisão no âmbito do Comitê Operacional.
Vale a pena notar que a própria estrutura da sociedade de economia mista se assemelha à estrutura do consórcio do pré-sal. Afinal, na sociedade de economia mista há uma interação direta entre agentes privados e públicos, sendo que o Governo, por determinação legal, deve ser o acionista controlador e, em última análise, será o responsável pela condução das atividades da companhia123. O consórcio, por sua vez, também promove uma relação entre
122 Veja-se, a título ilustrativo, matéria disponível no sítio eletrônico do Correio Braziliense, publicada em
06/08/2012 – “Petrobras quer novo reajuste na gasolina para reduzir perdas com importação”. Disponível em: <http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2012/08/06/internas_economia,315393/petrobr as-quer-novo-reajuste-na-gasolina-para-reduzir-perdas-com-importacao.shtm>. Acesso em: 10/11/2012.
Nesse mesmo sentido, texto de Miriam Leitão publicado em 06/08/2012 no seu blog, entitulado “Combustíveis:
Política de Preços Explica Prejuízo da Petrobras”. Disponível em:
<http://oglobo.globo.com/economia/miriam/posts/2012/08/06/combustiveis-politica-de-precos-explica-prejuizo- da-petrobras-458966.asp>. Acesso em: 10/11/2012.
123 Lei nº 6.404/76:
Art. 116. Entende-se por acionista controlador a pessoa, natural ou jurídica, ou o grupo de pessoas vinculadas por acordo de voto, ou sob controle comum, que:
a) é titular de direitos de sócio que lhe assegurem, de modo permanente, a maioria dos votos nas deliberações da assembléia-geral e o poder de eleger a maioria dos administradores da companhia; e
b) usa efetivamente seu poder para dirigir as atividades sociais e orientar o funcionamento dos órgãos da companhia.
os agentes públicos e privados, sendo que por conta do papel da PPSA, empresa pública, que indicará metade dos membros do Comitê Operacional e seu presidente, é possível afirmar que o Governo também será o responsável pela direção do consórcio.
Essa analogia é importante, pois todos os conflitos tratados ao longo deste trabalho podem ser aplicados para as relações internas de uma sociedade de economia mista. Da mesma forma, muitos dos problemas vivenciados por essas sociedades podem ser compreendidos, claro, se cabíveis, dentro da estrutura do consórcio e de seu Comitê Operacional.