İkincil ve Üçüncül Düzey Mevzuatlar Kapsamında İç Denetim

5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesiyle birlikte denetim alanında ikincil düzey mevzuat çalışmalarına hız verilmiş ve kısa sürede tamamlanarak yürürlüğe girmesi sağlanmıştır. Birincil düzey mevzuat 5018 sayılı Kanundur ve genel olarak iç denetimi tanımlamakta, kimler tarafından yürütüleceği ve sonuçlandırılacağı belirtilmekte, ikincil düzey mevzuat yönetmelik ve kadro tahsis kararlarıdır ve birincil düzey mevzuata uygun olarak iç denetçilerin göreve atanması, eğitimi, sertifika verilmesi, çalışma usulleri ve iç denetçilerin koordinasyonunu sağlayan İç Denetim Koordinasyon Kurulu’nun üyelerinin atanma usulü, çalışma yöntemi, görevleri gibi hususlarda düzenlemeler yapmaktadır. Son olarak üçüncül düzey mevzuat ise, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından yayımlanan ilkeler ve

tebliğlerdir (Şahin, 2008: 291). Bu çerçevede ikincil düzey mevzuat düzenlemeleri yapılmıştır (İDKK 2013 Faaliyet Raporu, 2014: 16-17):

o Mahalli İdarelerde İç Denetçi Kadrosu İhdasına İlişkin Bakanlar Kurulu Kararnamesi: Bakanlar Kurulu’nun 06.05.2013 tarihli ve 2013/4747 sayılı Kararnamesi ile mahalli idareler için (207) adet iç denetçi kadrosunun ihdasına karar verilmiş olup söz konusu Kararname 31.05.2013 tarihli ve 28663 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

o İç Denetçi Kadro Tahsisine Yönelik Bakanlar Kurulu Kararnamesi: Bakanlar Kurulu’nun 08.04.2013 tarihli ve 2013/4625 sayılı Kararnamesi ile 22.12.2005 tarihli ve 5436 sayılı Kanunla ihdas edilen iç denetçi kadrolarından (480) adedinin sınıf ve derecelerinin değiştirilerek kamu kurumlarına tahsis edilmesi ile 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye bağlı cetvellerin ilgili bölümlerine eklenmesine karar verilmiş olup söz konusu Kararname 16.5.2013 tarihli ve 28649 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

o İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik: 5018 sayılı Kanunun 65 inci maddesine dayanılarak İDKK tarafından hazırlanan, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine 26.06.2006 tarihli ve 2006/10654 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik 12.07.2006 tarihli ve 26226 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Söz konusu Yönetmelik ile denetçilerin; kamu idareleri itibarıyla sayıları, nitelikleri, atanmaları, çalışma usul ve esasları, sertifikalarının verilmesi ve derecelendirilmesi ile diğer hususlar düzenlemiştir. Anılan Yönetmelikte 18.11.2008 tarihli ve 2008/14374 ve 24.12.2012 tarihli ve 2012/5151 sayılı Bakanlar Kurulu Kararlarıyla değişiklik yapılmış olup, söz konusu Yönetmelik değişiklikleri 20.12.2008 tarihli ve 27086 sayılı Resmi Gazete ile07.02.2013 tarihli ve 28552 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

o İç Denetçi Adayları Belirleme, Eğitim ve Sertifika Yönetmeliği: 5018 sayılı Kanunun 65 inci maddesine dayanılarak hazırlanan ve İDKK’nın önerisi

üzerine Maliye Bakanlığınca çıkarılan İç Denetçi Adayları Belirleme, Eğitim ve Sertifika Yönetmeliği 08.10.2005 tarihli ve 25960 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Söz konusu Yönetmelik ile iç denetçi adaylarının belirlenmesi, eğitimi, yapılacak sınavlar, eğitim programının süresi, konuları, eğitim sonucunda yapılacak işlemler ile başarılı adaylara verilecek Kamu İç Denetçi Sertifikasına ilişkin esas ve usuller düzenlenmiştir. Anılan Yönetmelikte beş ayrı tarihte değişiklik yapılmıştır. Yönetmelik değişiklikleri 20.12.2008 tarihli ve 27086 sayılı, 16.06.2011 tarihli ve 27966 sayılı, 03.04.2012 tarihli ve 28253 sayılı, 18.02.2012 tarihli ve 28208 sayılı, 15.01.2013 tarihli ve 28529 sayılı Resmi Gazetelerde yayımlanmıştır.

o İç Denetim Koordinasyon Kurulu Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik: 5018 sayılı Kanunun 66 ncı maddesine dayanılarak İDKK’nın önerisi üzerine Maliye Bakanlığınca hazırlanan ve İDKK’nın çalışma usul ve esasları ile Kurula sekretarya hizmeti verecek Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü bünyesinde görev yapmakta olan İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Dairesinin görevlerinin düzenlendiği İç Denetim Koordinasyon Kurulu Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik 08.10.2005 tarihli ve 25960 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

2006 yılında 5018 sayılı Kamu mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun kabul edilmesi ile birlikte ön görülen iç denetimin kamu idarelerinde daha etkin bir şekilde kullanabilmesi için üçüncül düzey mevzuat düzenleme çalışmalarına İç Denetim Koordinasyon Kurulu başlamıştır. Bu bağlamda iç denetimin kamu idarelerinde uygulanmasına yönelik rehber niteliğinde üçüncül düzey mevzuatlar yayımlamıştır (İDKK 2013 Faaliyet Raporu, 2014: 17-18):

o Kamu İç Denetim Genel Tebliği: Kamu iç denetim mevzuatının sadeleştirilmesi ve mevzuatta İDKK’ya verilen esas ve usul belirleme yetki ve sorumluluklarının gereğinin yerine getirilmesi amacıyla hazırlanmış ve 19.04.2013 tarihli ve 28623 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Tebliğin yürürlüğe girmesiyle birlikte; 1, 2, 3 ve 4 sıra no.lu Tebliğler yürürlükten kaldırılmıştır. Ayrıca, İDKK’nın 10.03.2013 tarihli ve 3 sayılı Kararıyla da

söz konusu Tebliğin Resmi Gazetede yayımlandığı tarih itibariyle Kamu İç Denetim Birim Yönergesi, Kamu İç Denetçilerinin Mesleki Kıdemlerinin Belirlenmesine İlişkin Esas ve Usuller, Kamu İç Denetçi Sertifikasının İptaline İlişkin Esas ve Usuller ve Birden Fazla Kamu İdaresi İç Denetçilerinin Ortak Çalışma Esas ve Usuller yürürlükten kaldırılmıştır. Söz konusu Tebliğ’de daha sonra değişiklikler yapılmış ve bu değişiklikler 06.11.2013 tarihli ve 28813 sayılı Resmi Gazete ile 18.12.2013 tarihli ve 2855 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

o Üst Yöneticiler İçin İç Kontrol ve İç Denetim Rehberi: 5018 sayılı Kanunla oluşturulan yeni Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sisteminin unsurları olan iç kontrol ve iç denetim hakkında üst yöneticilerin bilgilendirilmesi amacıyla Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi ile İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Dairesi tarafından birlikte hazırlamıştır.

o Kamu İç Denetim Standartları: İç denetimin; sağlıklı bir şekilde yürütülebilmesi, kendisinden beklenilen çıktıları ortaya koyabilmesi ve nesnel nitelikte olabilmesi için belli ilkeler dahilinde yapılması ve iç denetim mesleğine ilişkin denetim standartlarının belirlenmesi amacıyla uluslararası standartlara uygun olarak İDKK tarafından hazırlanmıştır. 08.07.2011 tarihli ve 14 sayılı İDKK kararıyla belirlenen Kamu İç Denetim Standartları güncellenerek 16.08.2011 tarihli ve 28027 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

o Kamu İç Denetçileri Meslek Ahlak Kuralları: İç denetim faaliyetinin kalitesinin gerek kurum içinde gerekse kurum dışında kabul görebilmesi ve kamu iç denetim uygulamalarında meslek ahlak kültürünün geliştirilmesi amacıyla İDKK tarafından hazırlanmıştır.

o Kamu İç Denetçi Sertifikasının Derecelendirilmesine İlişkin Esas ve Usuller: 5018 sayılı Kanunun 65 inci maddesi ve geçici maddelerine göre atanan iç denetçilere verilen kamu iç denetçi sertifikasının derecelendirilmesiyle ilgili esas ve usulleri belirlemek amacıyla İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 30 uncu

maddesi gereğince hazırlanmış, İDKK tarafından 10.02.2012 tarihli ve 2 sayılı Kurul Kararı ile kabul edilmiş ve 17.02.2012 tarihli ve 28207 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Söz konusu Esas ve Usullerde yapılan değişiklikler ise, 28.02.2013 tarihli, 28573 sayılı ve 03.04.2013 tarihli, 28961 sayılı Resmi Gazetelerde yayımlanmıştır.

o 2014-2016 Dönemi Kamu İç Denetimi Strateji Belgesi: Kamu iç denetim sisteminin mevcut durumunu analiz etmek ve 2014-2016 dönemine ilişkin yol haritası çizmek amacıyla İDKK tarafından hazırlanmıştır.

o Kamu İç Denetim Rehberi: İç denetimin genel metodolojisi olan planlama, denetimin yürütülmesi, raporlama ve izleme aşamaları ile iç denetim faaliyetinin unsurları olan; uygunluk, performans, mali ve sistem denetiminin uygulama esas ve usullerini belirlemek amacıyla 5018 sayılı Kanunun 67 nci maddesi ile iç denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 10, 14, 36, 37, 39, 40, 43, 45, 53 ve 55 inci maddelerine dayanılarak hazırlanmış ve İDKK’nın 10.09.2013 tarih ve 7 sayılı Kararıyla kabul edilmiştir. Kamu İç Denetim Rehberinin yürürlüğe girmesiyle birlikte, Kamu İç Denetim Planı ve Programı Hazırlama Rehberi, Kamu İç Denetimde Risk Değerlendirme Rehberi, Kamu İç Denetim Raporlama Standartları ile Kamu İç Denetim Terimleri Sözlüğü yürürlükten kaldırılmıştır.

o İç Denetim Kalite Güvence ve Geliştirme Programı: Kamu idarelerinde yürütülen iç denetim faaliyetlerinin Kamu İç Denetim Standartlarına ve Meslek Ahlak Kurallarına uygunluğunun sağlanması, bu suretle kalitesinin güvence altına alınması ve geliştirilmesi amacıyla İDKK tarafından hazırlanmış ve 15.10.2011 tarihli ve 28085 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

o Dış Değerlendirme Uzmanları El Kitabı: İç Denetim Kalite Güvence ve Geliştirme Programı kapsamında idarelerin iç denetim faaliyetlerinin dış değerlendirmesinde görevlendirilecek dış değerlendirme uzmanlarına yönelik olarak, İDKK tarafından hazırlanmış ve Mart 2013 tarihinde yayımlanmıştır.

o Kamu Bilgi Teknolojileri Denetimi Rehberi: Bilgi ve iletişim teknolojileri alanındaki gelişmeler ve bilgi toplumuna geçiş sürecindeki gereklilikler, kamu idarelerini önemli düzeyde etkilemekte ve faaliyetlerin yürütülmesinde bilgi teknolojilerinden her gün daha fazla faydalanılmaktadır. Bilgi teknolojilerinin kullanımına yönelik yaşanan bu hızlı değişim, beraberinde bilgi teknolojilerinin barındırdığı risklerin yönetimi sorununu da gündeme getirmektedir. İç denetimin önemi burada ortaya çıkmakta ve iç denetim birimlerinin, idarelerin kullandığı bilgi teknolojilerinin barındırdığı risklerin ne şekilde yönetildiği konusunda üst yöneticilerine güvence vermesi beklenmektedir. Bütün bu ihtiyaçlar dikkate alınarak, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından Dünya Bankası Kurumsal Gelişim Fonu desteğiyle kamu idareleri için bir bilgi teknolojileri (BT) denetim rehberi hazırlanmıştır.

o Kamu İç Denetim Yazılımı Kullanım Yönergesi: 2013 Yılı içerisinde hayata geçirilen İçDen otomasyon projesi kapsamında, yazılımı kullanacak olan kamu idarelerine yönelik olarak bir yönerge hazırlanmış ve Kurul Kararıyla yürürlüğe konulmuştur.

4.Genel Bütçe Kapsamındaki İdareler ve İç Denetim

Bütçe kavramı Türkiye’de kullanımı Tanzimat’tan sonra olmuştur. 1855 yılında Bütçe Nizamnamesi ve 1873 yılında ki Devlet-i Aliyye’nin Bütçe Nizamnamesi belgelerinde başlık olarak bütçe kelimesi kullanılmış olsa bile metin içine girememiştir. Bütçe kelimesi 1876 tarihli Anayasa ile birlikte resmi ve kanuni tabir olarak dilimize yerleşmiştir (Edizdoğan ve Çetinkaya, 2013: 2). Bütçe, “Ulusal ihtiyaçları karşılayan bir yönetim planı, iktisadi politikanın bir aracı, hükümetin kamu fonlarını nasıl kullanacağına dair yasama organına ve millete sunduğu mali bir rapor, önerileri eyleme dönüştürecek yasama kararlarının alınması için bir istek, ulusal hedefleri ve onlara ilişkin verileri incelemek için bir araya getirilen bir belge ve hükümet programlarının daha verimli ve etkin bir şekilde icrasını mümkün kılan bir araçtır (Dicle, 1973: 26). Bu tanımlamanın yanında 5018 yılında çıkarılan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ise bütçeyi, belirli bir dönemdeki gelir ve gider

tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belge olarak tanımlamıştır (KMYKK, m.3).