B. İdari Yargıda Görülmekte Olan Dava
2. İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK) Madde 10 Başvurusu
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 10. maddesinde yer alan başvuru hakkının idari dava açma süreleri üzerindeki etkisi de Anayasa Mahkemesi iptal kararlarının zaman yönünden etkisini genişleten bir işleve sahip olmuştur.451 İYUK
madde 10’a göre ilgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilmekte, idarenin süresinde cevap vermemesi hâlinde ise istek reddedilmiş sayılarak ret işleminin iptali için dava açılabilmektedir.452 İYUK madde 10 kapsamında yapılan ve kural olarak herhangi
bir süre sınırlamasına tabi olmayan453 bu başvuru, ortada idarenin herhangi bir
işleminin olmadığı hâllerde, idareye bir işlem ya da eylemi ilk defa yaptırmak üzere başvurulabilen bir yoldur.454 İdarenin bir işlemi ya da eylemi mevcut olduğunda ise
bunlara karşı İYUK madde 11, 12 ve 13’te öngörülen usullere göre dava açılması
450 Danıştay ve Anayasa Mahkemesi kararlarının eleştirisi için bkz. Altındağ, s. 783; Yılmaz, s. 121-
125.
451 Ülgen, s. 77.
452 İYUK madde 10: “İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştay, idare ve vergi mahkemelerinde dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı istemin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi halinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler.”
453 Karavelioğlu, C.: Değişiklik Açıklama ve Son İçtihatarla İdari Yargılama Usulü Kanunu, 5. Baskı,
C. 1, Ankara 2001, s. 568.
454 A.g.e., s. 567; Candan, T.: Açıklamalı İdari Yargılama Usulü Kanunu, 6. Baskı, İstanbul 2015, s.
gerekmektedir. Usulüne uygun dava açılmadığı hâllerde idareye yapılan başvuru ise, İYUK madde 10 kapsamında değerlendirilmemekte ve idari dava açma süresini canlandırmamaktadır.455 Buna karşın maddi veya hukuki koşulların değişmesi
sonucu oluşan yeni hukuki durumlardan yararlanmak amacıyla ilgililer tarafından idarelere yapılan başvuruların, ilgililerin haklarında bir idari işlem tesis edilmiş olup olmamasından bağımsız olarak, 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 10. maddesi kapsamında yapılmış başvurular olarak kabul edilmesi Danıştay’ın yerleşik içtihadı hâline gelmiştir.456 Bu bağlamda Anayasa Mahkemesi iptal kararları da
idareye İYUK madde 10 başvurusunun yapılmasını sağlayan bir durum olarak kabul edilmiştir:
“Anayasa Mahkemesince bir yasa kuralının iptal edilmiş olması yeni bir hukuki durum oluşturmakta olup, ilgililerin iptal tarihinden itibaren 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 10. maddesi kapsamında, oluşan yeni hukuki durum sebebiyle idareye başvuruda bulunma olanaklarının olması öğretide ve yargısal içtihatlarda kabul edilmiştir.”457
Anayasa Mahkemesi iptal kararından sonra İYUK madde 10’a dayanan dava açma hakkının kabul edildiği örnek bir olayda, İmar Bankası off-shore hesabını kapatıp aynı gün vadeli hesap açan davacının bu hesaptaki parası, dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı uyarınca ödenmemiş, ancak daha sonra anılan Bakanlar
455 Karavelioğlu, s. 569. 456 Karavelioğlu, s. 571-573.
457 Danıştay 11. Daire, E. 2012/6798, K. 2013/8526, T. 7.10.2013. “Anayasa Mahkemesi'nce verilen iptal kararlarının geçmişte oluşmuş, tamamlanmış hukuki durumlara etki etmeyeceği; bununla birlikte söz konusu kararlar yeni bir hukuki durum yaratıyorsa oluşan yeni durumdan yararlanmak üzere ilgililerin idareye başvurabilecekleri ve istemlerinin reddi halinde de bu işlemlerin iptali istemiyle dava açabilecekleri yerleşmiş yargısal içtihatlarla kabul edilmiştir.” Danıştay İdari Dava Daireleri
Genel Kurulu, E. 2009/901, K. 2010/903, T. 29.4.2010. Aynı yönde: Danıştay 2. Daire, E. 2011/8872, K. 2011/6709, T. 15.12.2011; Danıştay 2. Daire, E. 2011/3002, K. 2011/2687, T. 22.6.2011; Danıştay 2. Daire, E. 2004/7942, K. 2005/4297, T. 23.12.2005. (Kazancı, Erişim Tarihi: 16.04.2020)
Kurulu Kararının dayanağı olan 5021 sayılı Kanunun 1. maddesi, Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. İptal kararından sonra davacının ödeme yapılması için idareye yaptığı başvuru ise reddedilmiştir. Davayı inceleyen Danıştay 13. Dairesi davacının Bakanlar Kurulu kararına karşı süresi içinde dava açmadığından bahisle davanın reddine karar vermiştir. Davayı inceleyen Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu ise, davacının Anayasa Mahkemesi kararının doğurduğu sonuçlardan yararlanmak amacıyla 2577 sayılı Kanunun 10. maddesine göre idareye başvurarak bu yeni hukuki duruma göre off-shore hesabından mevduat hesabına aktardığı parasının ödenmesi talebinde bulunabileceği ve bu başvurusunun reddi üzerine dava açabileceğinin kabulü gerektiğinden işin esasının incelenmesi gerektiğine karar vermiştir.458
Danıştay, Anayasa Mahkemesi iptal kararının dava açma süresi üzerindeki etkisini, davacıdan iptal kararından önce dava açmasının beklenemeyeceği gerekçesine de dayandırmaktadır:
“... davalı idarece davanın süresinde açılmadığı öne sürülmekte ise de, açıktan atanmak suretiyle 27/9/2002 tarihinde öğretmen olarak ilk defa memuriyete başlayan davacı, atandığı tarihte yürürlükte bulunan 2002 Mali Yılı Bütçe Kanununun 6. maddesinin ( g ) bendindeki "ilk defa veya yeniden göreve alınanlar ile bunların aile fertlerine harcırah ödenmeyeceği ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu ile diğer mevzuatın bu fıkraya aykırı hükümlerinin uygulanamayacağı"na ilişkin açık hüküm karşısında, 6245 sayılı Harcırah Kanununun 59. maddesi çerçevesinde göreve başladığı tarihten itibaren bir aylık süre içerisinde harcırah bildirimi düzenleme veya aynı süre içerisinde
458 Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, E. 2006/231, K. 2006/542, T. 8.6.2006. (Kazancı,
2577 sayılı Yasanın 10. maddesine göre başvurma olanağına sahip değildir. [...] Anayasa Mahkemesinin 22/10/2002 günlü, E:2002/138, K:2002/96 sayılı kararıyla iptal edilen, ancak davacının açıktan atanmak suretiyle göreve başladığı 27/9/2002 tarihinde yürürlükte bulunan 2002 Mali Yılı Bütçe Kanununun 6. maddesinin ( g ) fıkrası uyarınca, göreve başladığı tarihten itibaren bir aylık süre içerisinde harcırah bildiriminde bulunması hukuken mümkün olmayan adı geçenin, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 10. maddesine göre yaptığı 17/4/2003 günlü başvurusunun reddi üzerine 16/5/2003 tarihinde açtığı davanın süresinde olduğunun kabulü gerektiğinden davalı idarenin bu iddiasına itibar edilmemiştir.”459
Anayasa Mahkemesi iptal kararının İYUK madde 10 başvurusu yapma olanağını doğuran bir durum olarak kabul edilmesiyle, Anayasa Mahkemesi iptal kararının yürürlüğe girdiği tarihte derdest davası bulunmayan kişilerin de iptal kararının etkilerinden faydalanabilmesi sağlanmış olmaktadır. İYUK madde 10’a dayalı başvurular kural olarak herhangi bir süreye bağlı olmadığından, bu uygulama iptal kararlarının zaman içindeki etkisini, Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararından itibaren yeni bir dava açma süresinin başlaması gerektiği görüşünden de fazla genişletmektedir. 460 Bu noktada Danıştay’ın idarenin düzenleyici işleminin
iptalinden itibaren yapılan başvurular yönünden kabul ettiği 10 yıllık zamanaşımının,461 Anayasa Mahkemesi iptal kararları sonrası yapılan başvurular için
de geçerli olacağı düşünülebilir.
459 Danıştay 2. Daire, E. 2004/2513, K. 2004/1601, T. 17.12.2004. (Kazancı, Erişim Tarihi:
17.04.2020)
460 Altındağ, s. 786.
461 Ulusoy, A.: TBMM İdari Yargı Kararlarının Hukuk Düzenindeki Etkileri ve Uygulamadaki
Danıştay’ın Anayasa Mahkemesi iptal kararını İYUK madde 10 başvurusu yapılmasının dayanağı kabul eden içtihadı böylece dava edilebilir olmanın sınırlarını esneterek iptal kararlarının zaman yönünden etkisini de genişletmektedir. Ancak belirtmek gerekir ki, İYUK madde 10’a dayanılarak açılan davaların bir kısmında Anayasa Mahkemesi iptal kararlarının zaman yönünden etkisi, kararların görülmekte olan davalardaki etkisinden ayrılmaktadır. “İptal kararları geriye yürümez” kuralı, iptal kararlarının derdest olan davalara etkisi sırasında uygulama alanı bulmazken, İYUK madde 10 başvurusu sonucu açılan davalarda uygulanabilmektedir. 2001 yılında 4672 sayılı Bankalar Kanunu’nda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun’un geçici 3. maddesi “Başkan dışındaki Kurul üyelerinin görevleri, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte sona erer.” hükmü uyarınca Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu üyelerinin görevlerine son verilmiştir. Anayasa Mahkemesi’nin anılan hükmü iptal etmesi sonucu462 görevi sona eren üyelerden biri göreve iadesi
talebiyle idareye başvurmuş, talebinin reddi üzerine ret işleminin iptali için dava açmıştır. Danıştay,
“ilgilinin zamanında dava açmamış olması karşısında söz konusu Anayasa Mahkemesi kararı davacının eski görevine atanması sonucunu doğurmayacağından işlemlerde hukuka aykırılık bulunma(dığına)
(https://www.tbmm.gov.tr/yayinlar/hukuk_sempozyumu.pdf Erişim Tarihi: 12.06.2020.)
“(...)düzenleyici işlemin iptaline ilişkin yargı kararının doğurduğu hukuki sonuçlardan yararlanmak üzere ilgili idareye başvuran hak sahibi üçüncü kişilerin başvurusunun dayanağı düzenleyici işlemin iptaline ilişkin yargı kararı olduğuna göre somut olayda olduğu gibi belli bir uygulama tarihi esas alınarak açılmayan bu davalarda geçmişe yönelik hak kayıplarının karşılanmasında ilamların infazına ilişkin 10 yıllık genel zamanaşımı süresinin esas alınması gerektiği sonucuna varılmıştır.”
Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, E. 2011/217, K. 2011/616, T. 2.6.2011. (Kazancı, Erişim Tarihi: 17.04.2020) “...düzenleyici işlemin iptali üzerine, bu düzenlemeye karşı dava açmayan üçüncü
kişilerin, iptal hükmünün, kendilerine uygulanması istemiyle 2577 sayılı Yasanın 10. maddesi uyarınca ve genel zamanaşımı süresi olan 10 yıl içerisinde davalı idareye başvurabilecekleri tabiidir.” Danıştay 10. Daire, E. 2006/6650, K. 2008/6283, T. 23.9.2008. (Kazancı, Erişim Tarihi:
17.04.2020)
462 AYM, E. 2003/112, K. 2006/49, T. 6.4.2006, RG 29.11.2006.
ve davacının göreve iade talebinin reddine karar vermiştir. 463 Buna karşın Anayasa Mahkemesi iptal kararından önce açılan, dolayısıyla iptal kararının verildiği tarihte derdest olan davalarda, davacıların göreve iade talepleri kabul edilmiştir.464
Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu kararının çelişkili noktası ise, davacının göreve iade talebi, ret işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesi ile reddedilirken; maddi ve manevi tazminata ilişkin taleplerin, Anayasa Mahkemesi iptal kararının yürürlüğe girmesi ile davacı hakkında tesis edilen işlemlerin hukuka aykırılığının ortaya çıktığı gerekçesi ile kabulüne karar verilmesidir.465 Böylece
Anayasa Mahkemesi iptal kararı, davacının göreve iade talebi için geriye yürümezken, tazminat talepleri için geriye yürümüş olmaktadır.
Bireysel başvuruya konu olmuş bir olaydaki yargısal süreç de Danıştay’ın Anayasa Mahkemesi iptal kararlarının etkisi konusunda, derdest davalar ile iptal kararından sonra İYUK madde 10 kapsamında açılan davalar arasındaki içtihat farklılığını gözler önüne sermektedir. Zira aynı kişi tarafından açılan, Danıştay aynı dairesi tarafından verilen ve kesinleşmeleri arasında 5 gün fark olan iki karardan birinde davacının eski görevine iadesine hükmedilirken, diğerinde eski göreve atanma talebinin reddine ilişkin idari işlemin hukuka uygun olduğuna karar verilmiştir.466
463 Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, E. 2009/901, K. 2010/903, T. 29.4.2010. (Kazancı,
Erişim Tarihi: 17.04.2020)
464 Ulusoy, s. 19.
465 “Anayasa Mahkemesi kararının Resmi Gazete'de yayımıyla birlikte davacı hakkında tesis edilen işlemin hukuka aykırılığı ortaya çıkmış olduğundan, oluşan zararın giderilmesi gerektiğinden bahisle davacının, dava açabileceğinin kabulü gerekmektedir.”
466 İlçe milli eğitim müdürü olarak görev yapan başvurucunun görevi 652 sayılı Milli Eğitim
Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen geçici 10. maddenin (3) numaralı fıkrası uyarınca sona ermiş, başvurucu aynı kural uyarınca eğitim uzmanı olarak atanmıştır. Atama işleminin iptali için dava açan başvurucunun davası mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle reddedilmiştir. Bu karardan sonra ise anılan hüküm Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiş, ilk derece mahkemesi kararı da Danıştay’ın işlemin dayanağı olan yasa maddesinin Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi nedeniyle yasal dayanaktan yoksun hâle geldiği gerekçesiyle bozulmuştur. Bozma kararı üzerine 652 sayılı KHK'nin geçici 10. maddesinin (3)
Sonuç olarak, Yargıtay ve Danıştay içtihadında AY madde 152’de öngörülen istisnanın, somut norm denetimi yoluna başvuran mahkemelerle sınırlı tutulmadığı, iptal kararının görülmekte olan tüm davalara uygulanacağı görüşünün iptal kararının somut ya da soyut norm denetimi sonucu verilmesinden bağımsız olarak kabul edildiği söylenebilir. Buna karşın somut norm denetimi mekanizmasının varlığına dayandırılan bu çıkarım, iptal kararlarının görülmekte olan tüm davalarda uygulanacağı konusunda genel bir kural kabul etmeye elverişli değildir. Zira kararlarda açıkça ifade edilmese de, bu genelleme iptal kararları geriye yürümez hükmünün yargı organlarınca değerlendirilen amacıyla bağdaştığı ölçüde uygulanmaktadır. Bu nedenle kanımızca esas belirleyici olan yine “iptal kararı geriye yürümez” hükmünün nasıl uygulandığıdır. Nitekim “iptal kararları geriye yürümez” kuralının amacı içerisinde değerlendirilen durumlarda, iptal kararları görülmekte olan davalara uygulanmamakta, bu durumlarda iptal kararlarının geriye yürümesi yalnızca anayasaya aykırılık başvurusunda bulunan mahkemeler açısından söz konusu olmaktadır. 467
numaralı fıkrası uyarınca müdürlük görevinin sona ermesine ilişkin işlem ile yine aynı madde gereğince eğitim uzmanı unvanıyla atanmasına ilişkin işlemin iptaline karar verilmiş, karar Danıştay 2. Dairesi tarafından onanmış, davalı idarenin karar düzeltme talebi de aynı dairenin 23.10.2017 tarihli kararıyla reddedilmiştir. (Hızır Güneş, B. No: 2014/5197, 22/2/2018, § 9-16 (https://kararlarbilgibankasi.anayasa.gov.tr, Erişim Tarihi: 18.04.2020)) Başvurucu idari yargılama
sürerken Anayasa Mahkemesi’nin iptal kararı vermesi üzerine yeniden ilçe milli eğitim müdürü olarak atanması talebiyle idareye başvurmuş, talebinin reddi üzerine de ret işleminin iptali için iptal davası açmıştır. Bu dava ise Anayasa'nın 153. maddesi hükmü gereğince Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarının geriye yürümeyeceği, bu sebeple başvurucunun Anayasa Mahkemesinin iptal kararı uyarınca yeniden eski görevine atanma talebinin zımnen reddine ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle reddedilmiş, karar, Danıştay 2. Dairesi tarafından onanmış, başvurucunun karar düzeltme istemi aynı Dairenin 18.10.2017 tarihli kararıyla reddedilmiştir. (§ 17-21)
467 Anayasa Mahkemesi iptal kararlarının görülmekte olan davalara uygulanmadığı örnekler için bkz.
IV. Anayasa Madde 153/5’in Amacı Çerçevesinde Yorumlanması ve