A. Genel İdari Kolluk
1. Polis
Polis, ülkenin iç düzen ve emniyetini, sağlık, huzur ve esenliğini sağlamak; bireyleri kişiliklerine ve mülklerine yönelik saldırılardan korumak maksadıyla idare tarafından alınan ve yürütülmesi müeyyidelerle desteklenen genel ve kişisel tedbirleri ve bu amaçla yerine getirilen hizmetlerin tamamını ve bu faaliyeti ifa eden teşkilat ve personeli belirtmektedir422.
Polis 3201 Sayılı Emniyet Teşkilatı Kanununun 8. maddesine göre, idari,siyasi ve adli polis olmak üzere üç bölüme ayrılmıştır.
Türk Polis Teşkilatı merkezde Emniyet Genel Müdürlüğü olarak örgütlenmiştir ve kağıt üzerinde Emniyet Genel Müdürlüğü (EGM) olarak geçmektedir423. Uygulamada ise, ‘Emniyet Genel Müdürlüğü’ dendiğinde sadece Ankara’daki İçişleri Bakanlığına bağlı Emniyet Genel Müdürlüğü kurumu ifade edilmektedir. Ancak, Türk Polis Teşkilatı kavramı Ankara’daki yapılanmanın yanında, taşradaki 81 il emniyet müdürlüğünü de kapsamaktadır.
Bu genel açıklamalardan sonra, polis teşkilatının, mülteciler ve sığınmacıların işlemlerine ilişkin olarak görev ve yetkilerinin ve hizmetlerin yürütülmesi bakımından, görevli ve yetkili ilgili emniyet birimlerinin hangileri olduğunun değnilmesinde yarar olduğu düşüncesindeyiz. Bu yöntemle, yapılan uygulamaların, “Türk İdari Teşkilatı” bazında hangi makamlarca yürütüldüğü anlatılmış olacaktır.
Mülteci ve sığınmacıların işlemlerine ilişkin olarak görevli ve yetkili makam mevzuatta açıkça polis ya da emniyet birimleri olarak yer almamaktadır. Örneğin 1994 Yönetmeliği’nin 5. maddesine göre, mülteci veya sığınmacı statüsü için başvurunun yapılacağı makam valiliktir. Ancak ister valilik adına ister bakanlık adına olsun yetki ve görevlerin icrası ve hizmetlerin yürütülmesi ilgili emniyet
422 AKYILMAZ, SEZGİNER, KAYA, “Türk İdare Hukuku”, s. 517; BUCAKTEPE Adil, “Genel
İdari Kolluk ve Kolluk İşlemleri”, Doktora Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara-
2008, s. 77.
423 ÜLKEMEN Sinan, “Amerika Birleşik Devletleri ve Türkiye Cumhuriyeti Polis Teşkilatları
Karşılaştırılması”, Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara-2006, s.
makamları tarafından gerçekleştirilmektedir424. Bu işlemler Yabancılar Hudut İltica Dairesi Başkanlığında örgütlenmiş teşkilat çerçevesinde yürütülmektedir.
Yabancılar Hudut İltica Dairesi Başkanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü Norm Kadro Çalışması kapsamında, Bakanlığın 29.10.2003 tarihli olurları ile, 7 Şube Müdürlüğü ile birlikte 3 Büro Amirliği olarak yeniden yapılandırılmıştır425.
424 ÇİÇEKLİ, “Yabancılar ve Polis”, Seçkin, Ankara, 2003, s. 23.
425 Eski Türkler ve Osmanlı Döneminde subaşılar ve yeniçeriler gibi çeşitli birimlerce yerine
getirilmiş olan Güvenlik Hizmetleri Birimi, bugünkü teşkilatın kuruluş tarihi olarak kabul edilen 10 Nisan 1845’te, İstanbul’da, “Polis” adıyla kurulmuştur. Bu tarihte yayınlanan Polis Nizamnamesiyle de görevleri belirlenmiştir.
Polis Teşkilatı 1879, 1881, 1886, 1898 ve 1907 yıllarında yapılan düzenlemelerle sürekli gelişmiş ve genişlemiştir.
Bu çalışmalar kapsamında; 9 Aralık 1908'de Dahiliye Nezareti Teşkilatına bağlı olarak kurulmuş olan Emniyet Umumi Müdürlüğüne; 1915 yılı başlangıcında, teşkilat yapısını genişletmek amacıyla, yabancılarla ilgili dairenin bugünkü işlerinden de bazılarını da yapan Ecanip Müdürlüğü ile birlikte Seyrüsefer ve Takibat-ı Adliye Müdürlükleri kurulmuştur. Aynı yıl içinde yine dairenin bugünkü işlerinden bazılarını yerine getiren doğrudan ve Dahiliye Nezaretine bağlı Emniyet Müdürlükleri kurulmuş ve bunlar hudut kapılarıyla demiryolu durak yerlerinde görev yapmıştır. Yolcu trenlerinde görevli olan gezici polis ve komiserler, emniyet müfettişlerine bağlı olarak çalışmışlardır.
İstanbul Hükümetinin ilgasına kadar İstanbul’da görev yapmakta olan Emniyet Umumiye Müdüriyetinin teşkilatında Pasaport Müdürlüğü ayrı bir birim olarak görev yapmıştır. Bunun yanısıra Umum Müdür Muavinine bağlı 4. Şube olarak Ecanib Müdürlüğü görev yapmıştır.
Dairenin bugünkü görevlerinden bazıları; 1924'te 3, 1929'da ise 6 Şubesi bulunan teşkilatta; 2. Şube olan Seyrüsefer ve Ecanip Şubesince yerine getirilmiştir.
Bu aşamadan sonra çıkarılan ve Cumhuriyet sonrası Emniyet Teşkilatının Kuruluşunu düzenleyen 19 Mayıs 1930 tarihli ve 1624 sayılı Dahiliye Vekaleti Merkez Teşkilatı Vazifeleri Hakkında Kanun’un 5. maddesine göre Emniyet İşleri Umum Müdürlüğü 5 şube ve evrak bürosundan oluşmaktaydı. Bunlardan 4. Şube ise yabancılarla ilgili işlemlerle uğraşmak üzere kurulmuştur.
1931 yılına gelindiğinde diğer toplam 5 şubenin bulunduğu teşkilatta, yabancılar ile ilgili işlemler memurin ve ecanip adlı şubece (4. Şube) yapılmıştır. 1933 yılında ise diğer 5 şubenin yanısıra Ecanip Şubesi ayrı bir şube olarak kurulmuştur.
1934 yılında çıkarılan 2531 sayılı Kanunla, 1624 sayılı Kanunun 5. maddesinde, değişiklik yapılarak, günümüzde Daire Başkanlığı tarafından yürütülmekte olan hudut işlerini görmek üzere de Yedinci Şube kurulmuştur.
Bu gelişmelerden sonra 4 Haziran 1937 tarihinde, 3201 sayılı Emniyet Teşkilatı Kanunu yürürlüğe girmiştir. Bu Kanun ile o zamana kadar, Polis Nizamnamesinin bir kısım hükümleri ve yukarıda belirtilen 2049, 2050, 2531 sayılı Kanunlar tümüyle yürürlükten kaldırılmış ve Emniyet Genel Müdürlüğü merkez ve taşra teşkilatı yeniden düzenlenmiştir.
4 daire başkanlığının görev yaptığı bu dönemde, yabancılar ile ilgili işlemler ve görev alanına giren çalışmalar 1. Daire tarafından yürütülmüştür.
1971 yılına gelindiğinde ülkemizin gelişen ve değişen koşulları karşısında Emniyet Genel Müdürlüğü merkez teşkilatı daha da geliştirilmiştir. Bu kapsamda, 1. Daire Başkanlığı siyasi işlere bakan Genel Müdür Yardımcısına bağlı olarak Pasaport Yabancılar ve Hudut İşleri Daire Başkanlığı adıyla yeniden yapılandırılmış ve bu Daireden ayrılan 1. Şube Müdürlüğü Güvenlik Daire Başkanlığı adıyla Daire haline getirilmiştir.
1974 yılında ise; yine siyasi işlere bakan Genel Müdür Yardımcısına bağlı olarak adı değiştirilerek Yabancılar Hudut İltica Göç Vatandaşlık Pasaport Daire Başkanlığı adı altında; yabancılar, hudut, iltica ve göçmenleri, vatandaşlık, pasaport ve hudut kapıları olmak üzere 3 şube müdürlüğünden oluşmuştur.
Planlı gelişme ve değişme dönemi olarak adlandırılabilecek bir dönem olan 1981 döneminde ise, Başkanlığın kuruluşu bu defa Yabancılar Hudut ve İltica Daire Başkanlığı adıyla; Yabancılar, Pasaport, Hudut Kapıları, İltica, Göçmen Vatandaşlık, Hudut, Tır Şube Müdürlükleri olmak üzere 4 şubeden ve genel evrak ve istatistik büro amirliği’nden oluşacak biçimde yeniden düzenlenmiştir.
Avrupa Birliğine üye ülkelerdeki uygulama birliğini sağlayabilmek ve Uluslararası Sivil Havacılık Sözleşmesi (ICAO) çerçevesinde, standartlara uygun biometrik pasaportların üretime geçirilmesi bakımından, 2010 yılında, Pasaport Şube Müdürlüğü, Yabancılar Hudut İltica Daire Başkanlığından ayrılarak 24.05.2010 tarih ve 2010/421 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile Pasaport Dairesi Başkanlığına dönüştürülmüştür426.
Bunun üzerine 26.08.2010 tarihli Bakanlık Makamının olurları ile Yabancılar Hudut İltica Daire Başkanlığı bünyesinde;
1- İdari Büro Amirliği
2- Strateji Geliştirme ve Destek Şube Müdürlüğü,
3- Hudut İhtilafları Şube Müdürlüğü,
4- Hudut Kapıları Şube Müdürlüğü,
5- İltica Göç Vatandaşlık Şube Müdürlüğü,
6- Yabancılar Şube Müdürlüğü,
7- Yasadışı Göç ve İnsan Ticareti İle Mücadele Şube Müdürlüğü,
8- Sınır Dışı İşlemleri Şube Müdürlüğü,
9- Çalışma İzinleri Şube Müdürlüğü,
10- Vize Şube Müdürlüğü,
1993, 1995 ve 1999 yıllarında yapılan, yeniden yapılanma çalışmalarında Daire Başkanlığı ve Şube Müdürlüklerinin kuruluşunda herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Bkz. http://www.egm.gov.tr/Sayfalar/Yabancılar-Hudut-İltica-Dairesi-Başkanlığı-.aspx (Çevrimiçi Tarihi: 26.07.2013).
426 Bkz. http://www.egm.gov.tr/Sayfalar/Yabancılar-Hudut-İltica-Dairesi-Başkanlığı-.asp (Çevrimiçi
olmak üzere (9) Şube Müdürlüğü ve (1) Büro Amirliği olmak üzere yeniden yapılandırılmıştır427. Dairenin yeni yapılanmasına paralel olarak 20.12.2010 tarihli Bakanlık Makamının olurları ile Taşra uzantısında birlikte hizmet vermekte olan Pasaport-Yabancılar Şube Müdürlükleri kapatılarak 81 İlde “Yabancılar Şube Müdürlüğü”428 ve “Pasaport Şube Müdürlüğü” olarak yeniden ayrı ayrı yapılandırılmıştır429.
Emniyet Genel Müdürüne doğrudan bağlı birimler dışında kalan Daire Başkanlıklarından birisi olan Yabancılar Hudut İltica Dairesi Başkanlığı, bünyesinde oluşturulan 9 Şube Müdürlüğü ile Emniyet teşkilatı içinde vatandaşlarımız ve ülkemizde bulunan yabancılara aktif hizmet veren bir birimdir430.
Yabancılar Hudut İltica Daire Başkanlığınca yürütülen hizmetlerin niteliği ve sunulduğu kişiler itibariyle farklılık arzetmektedir. Bu kapsamda, Başkanlıkça, çeşitli maksatlarla Türkiye’ye gelmek isteyen veya Türkiye’de bulunan yabancıların vize, ikamet, sığınma ve vatandaşlık işlemleri yürütülmektedir. Başkanlık sadece yabancılarla ilgili söz konusu işlemlerle değil, bunun yanı sıra, yurt dışına seyahat etmek isteyen vatandaşların ya da yurt dışından Türkiye’ye giriş yapmak isteyen kişilerin hamili oldukları pasaportları ile sorunsuz bir şekilde Hudut Kapılarımızdan giriş ve çıkışlarının sağlanmasına yönelik çalışmaları da yürütmektedir431.
427 Bkz., http://www.yabancilar.pol.tr (Çevrimiçi Tarihi: 26.07.2013). 428
İl Emniyet Müdürlükleri Yabancılar Şube Müdürlüğünün kuruluşu, idari büro amirliği, ikamet ve öğrenci büro amirliği, çalışma büro amirliği, vatandaşlık ve göçmen büro amirliği, iltica büro amirliği, yasa dışı göç ve insan ticareti ile mücadele büro amirliği, sınır dışı işlemleri ve geri göndereme merkezleri büro amirliği ve işlemler ve dosya tetkik büro amirliğinden oluşmaktadır.
İl Emniyet Müdürlükleri kuruluşunda yukarıdaki bürolara ilave olarak, kara sınırı bulunan illerde (Hatay, Kilis, Gaziantep, Şanlıurfa, Mardin, Şırnak, Hakkari, Van. Iğdır, Ağrı, Kars, Ardahan, Artvin, Edirne, Kırklareli) Yabancılar Şube Müdürlüğü bünyesinde “Hudut Büro Amirlikleri” hizmet vermektedir. Ayrıca sadece Yozgat İl Emniyet Müdürlüğü Yabancılar Şube Müdürlüğü bünyesinde “Mülteci Barınma Merkezi Büro Amirliği” hizmet vermektedir. İlçe yapılanmasında ise (kurulu bulunan ilçelerde) “Yabancılar Büro Amirliklerince” hizmet verilmektedir. Bkz., http://www.yabancilar.pol.tr (Çevrimiçi Tarihi: 26.07.2013).
429 Bkz., http://www.yabancilar.pol.tr (Çevrimiçi Tarihi: 26.07.2013).
430 Bkz., http://www.egm.gov.tr/Sayfalar/Yabancılar-Hudut-İltica-Dairesi-Başkanlığı-.asp (Çevrimiçi
Tarihi: 26.07.2013).
431 Bkz., http://www.egm.gov.tr/Sayfalar/Yabancılar-Hudut-İltica-Dairesi-Başkanlığı-.asp (Çevrimiçi
Bu bağlamda Yabancılar Hudut İltica Dairesi Başkanlığı; yabancıların her türlü vize, ikamet, çalışma, seyahat, ilmi araştırma, inceleme, kazı ve öğrenimleriyle, diplomatik misyon üyeleri ve konsolosluk mensuplarına uygulanacak esasların yürütülmesi ve Türkiye’de vatansız diğer bir ifadeyle haymatlos statüsünde ikamet eden yabancılardan yurt dışına seyahat etme ihtiyacı olanlara valiliklerce verilen “yabancılara mahsus pasaportların” kimlere verileceği ile nasıl düzenleneceğine ilişkin uygulama birliğine yönelik işlemlerin yürütülmesi, hudut kapılarının açılması, kapatılması, denetimi ve geliştirilmesi, iyileştirilmesi, komşu ülkelerle imzalanmış olan antlaşma ve protokollerde öngörülen hükümler çerçevesinde hudut ve hudut bölgelerinde meydana gelen hudut olaylarının önlenmesi ve çözümlenmesi, ülkelerle imzalanmış bulunan antlaşma ve protokollerde öngörülen hükümlerin uygulanması, çeşitli ülkelerden yasal veya yasal olmayan yollardan yurdumuza gelerek sığınma veya iltica hakkı talebinde bulunan yabancıların iltica taleplerinin sonuçlandırılması, ülkeye göçmen olarak gelmek isteyen Türk soylu olan ya da Türk kültürüne bağlı yabancıların göçmenlik isteklerinin sonuçlandırılması, yabancıların vatandaşlığa alınmalarıyla ilgili soruşturmalarının yapılması, mülteci misafirhaneleri ile hudut kapılarının işleyişlerine ilişkin tetkik ve incelemelerde bulunmak, tespit edilen aksaklık ve noksanlıkların giderilmesi için gerekli tedbirlerin alınması ve önerilerde bulunulması görevlerini yürütür432.