B. Özel İdari Kolluk
III. İdari Kolluğun Düzenleme, Önleme ve Yaptırım Yetkileri
Yasa ile belirlenen kuralların işlerliğinin sağlanabilmesi için idare tarafından kolluk kuvvetine kimi görev ve yetkiler verilmesi gerekir495. Kolluk makamları idari kolluk görevlerini yerine getirirken belli kurallar çerçevesinde işlemler yapar ve yaptığı bu işlemlere aykırı davranışlarda bulunanlara da yaptırım uygular496. Bu başlık altında idarenin kolluk görevini yerine getirirken, özellikle teknik konularda yasama organınca düzenlenmesinin hayli zor olduğu durumlarda, düzenleyici ve birel işlem yapma yetkilerinden söz edeceğiz.
İdarenin düzenleyici işlemler yapma yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı, bağımlı ve türevsel bir yetkidir497 ve hukuksal özellikleri dikkate alındığında, “emredici”, “uyulması zorunlu”, “önleyici” ve “koruyucu” niteliktedir498.
492 Merkezi yönetim ilkesi, çok genel bir tanımlamayla, “idarenin görevlerinin merkez veya merkeze
bağlı makam ve görevliler tarafından yerine getirilmesidir”, bkz., YILDIRIM Turan, “Türkiye’nin İdari Teşkilatı”, Alkım Yayınevi, 5. Baskı, Kasım 2007, s. 35.
493 GÖZLER Kemal, KAPLAN Gürsel “İdare Hukuku Dersleri”, Etkin Yayınevi, 14. Baskı, Bursa,
Ağustos 2013, s. 73.
494 GÖZLER, KAPLAN, a.g.e., s. 74.
495 AKGÜNER Tayfun, “Kolluk Kavramına Genel Bir Bakış”, Polis Dergisi, Temmuz-Ağustos-Eylül
2003, Yıl:9, Sy. 36, s.195.
496 GİRİTLİ, BİLGEN, AKGÜNER, BERK, “İdare Hukuku”, s. 1022; SANCAKDAR, “İdare
Hukuku Teorik Çalışma Kitabı”, s. 632; AKYILMAZ, SEZGİNER, KAYA, “Türk İdare Hukuku”, s.
523; KALABALIK Halil, “ İdare Hukuku Dersleri”, 1. Baskı, Değişim Yayınları, Ekim 2004, s. 229.
497 BUCAKTEPE, a.g.e, s. 234.
498 GİRİTLİ, BİLGEN, AKGÜNER, BERK, “İdare Hukuku”, s. 1024; KALABALIK, “İdare
İdare, kolluk alanındaki kanunların uygulanmasını göstermek emrettiği işleri belirlemek bakımından tüzükler, kanun ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak bakımından da yönetmelikler çıkarabilir. Bunun dışında öbür düzenleyici işlemlerle499 de bu alanda yetkilerini kullanabilir.
Kolluk alanında kamu düzenini sağlamak amacıyla her konuda düzenleyici işlemler yapma yetkisi, kolluk makamlarına aittir500.Güvenlik ve emniyeti sağlamak amacıyla tesis edilen kolluk işlemlerinde yapılan yargısal denetimde Danıştay kamu yararını bir kriter olarak kullanmaktadır501. Düzenleyici kolluk işlemlerinden tüzükler Bakanlar Kurulu tarafından, yönetmelikler İçişleri Bakanı, genel emir valiler tarafından çıkarılmakta ancak kaymakam ve bucak müdürlerinin ise genel emir çıkarma yetkisi bulunmamaktadır502. Valilerin genel emir çıkarma yetkisi İl İdaresi Kanunundan kaynaklanmaktadır. Ancak uygulamada kimi durumlarda valilikler tarafından bu tür düzenlemelerle, kaymakamlara da genel emir çıkarma yetkisi verildiği görülmüştür503.
Mülteci ve sığınmacılar bakımından, idarenin kolluk yetkisine dayalı işlemler, başta 1994 yönetmeliği olmak üzere kimi düzenleyici işlemlerle de yürütülmektedir. Örneğin 1994 yönetmeliğine göre, Türkiye’ye iltica eden veya başka bir ülkeye iltica etmek için Türkiye’den ikamet izni talep eden münferit yabancıların kimliklerinin tespiti, fotoğraf ve parmak izlerinin alınması İl Valilikleri sorumluluğunda yapılmaktadır. Bununla birlikte mülteci ve sığınmacılara uygulanacak işlemler, himaye ve gözetim, muhafaza ve disiplin, haberleşme, ölüm ve defin gibi konular da yönetmelikte belirtilmiştir504.
499 Bu işlemler adsız düzenleyici işlemler olarak da anılmaktadır. Bkz., YAYLA, Yıldızhan, “İdare
Hukuku”, 1. Baskı, Beta Yayınevi, Eylül 2009, s. 155; SANCAKDAR, “İdare Hukuku Teorik Çalışma Kitabı”, s. 348.
500 BUCAKTEPE, a.g.e., s. 236. 501 KAYA Cemil,, a.g.e., s. 92. 502 BUCAKTEPE, a.g.e., s. 236.
503 “İlçe sınırları içindeki uygulamalarda bu karar sınırları içinde kalmak şartıyla, ilçe özelliklerinin
gerektirdiği durumlarda düzenleyici ve yönlendirici emirler yayınlamaya ve uygulamaya kaymakamlar yetkili” kılınmaktadır. Ankara Valiliği genelgesi, R.G., 24.4.1983/ 18027; Bkz., GÖZÜBÜYÜK, TAN, “İdare Hukuku- Cilt 1, Genel Esaslar”, dipnot 287, s. 761.
504 GÜÇLÜ Hüseyin, “Genel Kolluğun Yasal Yetki ve Sorumlulukları”, 1. Baskı, TŞOF Trafik
Bir başka örnek ise, mülteci ve sığınmacıların yabancı olması bakımından onları da kapsayan 2004 tarihli İçişleri Baknlığının “Suça Karışan Yabancılar”505 konulu genelgesidir. Anılan genelgeye göre, tutuklanan, gözaltına alınan, trafik kazasına karışan veya hakkında herhangi bir nedenden dolayı adli ve idari işlem başlatılanlarla hayatlarını kaybeden yabancı uyruklu kişilerin, pasaport bilgileri ve karıştıkları olaya ilişkin düzenlenecek “Olay Bildirim Formu”nun Dışişleri Bakanlığı Dış İlişkiler Genel Müdürlüğüne belge geçerle gönderilmesi ve Dışişleri Bakanlığı aracılığıyla yabancının Türkiye’deki en yakın temsilciliğine süratle bilgi verilmesi, eş zamanlı olarak da Emniyet Genel Müdürü’nün bilgilendirilmesi gerekmektedir506.
Kolluk alanında gerçekleştirilen birel işlemler, kamu düzenini sağlamaya yönelik kanunların ve idarenin düzenleyici kolluk işlemlerinin bireylere uygulanması niteliğindeki idari işlemleri ifade etmektedir507. Bir başka tanıma göre, bireysel kolluk işlemleri, kamu düzenini sağlamak amacıyla ismen belirlenmiş bir kişi veya belli bir duruma ilişkin olan idari işlemler olarak tanımlanabilir ve bireysel kolluk işlemleri kolluk makamları tarafından yapılabileceği gibi kolluk amirleri tarafından da yapılabilir508.
İdari Kolluğun Önleyici Yetkilerinin (birel idari işlemler yapma yetkisinin) yani bireysel kolluk işlemlerinin çeşitleri, izin verme, bildirimde bulunulmasını isteme, faaliyetin ertelenmesi ya da yasaklanması, uyarıda bulunma, emir verme ve men etme yetkilerinden oluşmaktadır.
“İzin verme”, kolluk gözetim ve denetiminin gereği gibi yapılabilmesi için, birey ya da topluluklar tarafından girişilecek kimi faaliyetlerin izne ya da ruhsata tabi tutulması ve bu kimi faaliyetlerin önceden kolluk makamlarınca denetlenerek gerektiğinde engellenmesi amacıyla öngörülmüştür. İzin usulünde, kolluk makamları belirli şartları yerine getirenlere izin ya da ruhsat vermek zorunda olabilecekleri gibi, bu tür işlemlerde serbest değerlendirme yetkisine de sahip olabilirler509. Bu durumda
505 İçişleri Bakanlığının 27.04.2004 tarihli ve 2004/82 sayılı “Suça Karışan Yabancılar” Konulu
Genelgesi.
506 GÜÇLÜ, a.g.e., s. 206.
507 GÜNDAY, a.g.e., s.304; AKYILMAZ, SEZGİNER, KAYA, “Türk İdare Hukuku”, s. 524. 508 GÖZLER, “İdare Hukuku Dersleri”, s. 597.
birinci halde idare hukukundaki bağlı yetkiden ikinci durumda da takdir yetkisinden söz edilebilir. Ancak ONAR’ın, izin verilip verilmemesi takdir yetkisine dayanan bir tasarruf mudur sorusuna verdiği cevap, konu hakkında genel bir kural konulamayacağına ilişkindir. Konunun her bir somut olay için takdir yetkisinin koşulları ve sübjektif kamu hakları bakımından değerlendirilmesi gerektiğini ileri sürmüştür510.
“Bildirimde bulunulmasını isteme”, bireylerin ve toplulukların, belirli faaliyetleri yapmadan önce o faaliyetlerin kamu düzenine verebileceği olası zararların idarece önlenebilmesi ve bu konuya ilişkin gerekli tedbirlerin alınabilmesi bakımından önceden haber verilmesi usulüdür ve bireye yüklediği yükümlülükler bakımından izin usulünden daha hafif bir yöntemdir511.
“Faaliyetin ertelenmesi veya yasaklanması”, bildirimde bulunulması gereken etkinliğin icra edilmesi aşamasında, kamu düzen ve güvenliğini bozucu bir duruma dönüşmesi durumunda, kolluk makamlarınca etkinliğin yasaklanmasına, kamu düzen ve güvenliğini tehlikeye sokacağının anlaşılması durumunda da etkinliğin ertelenmesine karar verilmesi yöntemidir512.
“Uyarıda bulunma yetkisi”, birey ya da toplulukların etkinliklerinin kamu düzenini bozmasını engellemek ve önlemek için ilgililere birşey yapmaları ya da birşeyden kaçınmaları yolunda emir veya uyarıda bulunma yetkisidir513. Kanuna aykırı hareketlerin görülmesi durumunda kolluk makamlarınca başvurulacak ilk yöntemdir ve en hafif kolluk yaptırımıdır514.
“Emir verme yetkisi” kolluk kuvvetlerinin kamu düzeninin bozulmasını önlemek için kişilere uyguladığı bir yetkidir. Birey ya da toplulukların etkinliklerinin kamu düzenini bozmasını engellemek ve önlemek için kolluk tarafından yapılan idari işlemlerdir515.
510 ONAR, a.g.e., C. III, s. 1497. 511 BUCAKTEPE, a.g.e., s. 253. 512 BUCAKTEPE, a.g.e., s. 255. 513 BUCAKTEPE, a.g.e., s. 258. 514 ONAR, a.g.e., C. III, s. 1494. 515 BUCAKTEPE, a.g.e., s. 261.
“Men etme yetkisi”, kolluk tarafından kamu düzenini korumak amacıyla kimi etkinliklere önceden yasak koymasıdır. Örneğin, gürültü yapmayı men yetkisi, bazı yerlere 18 yaşından küçüklerin girmesini girmesini men yetkisi, mülki amirin emri üzerine etkinlikten men yetkisi, trafikle ilgili men yetkisi, izinsiz yardım toplanmasını men yetkisi gibi men yetkileri bulunmaktadır516.
Bu başlıkların kimilerini kısaca mülteci ve sığınmacılar bakımından uygulamada gerçekleştirilen işlemler bakımından irdelemeye çalışacağız.
Örneğin uygulamada Türkiye’ye sığınma talebinde bulunan ya da geçici oturma izni istemlerinde bulunanlardan, başvuru tarihinden itibaren 15 gün içinde kimliklerini ispatlayan belge sunmaları istenmektedir ve bu yetki kullanımına ilişkin olarak 1994 Yönetmeliğinde herhangi bir düzenleme de yer almamaktadır517. Buradaki bildirimde bulunulmasını isteme yetkisi kolluğun, önleyici idari kolluk yetkisidir. Ancak kimliklerini ispata yönelik böyle bir uygulama, yaşadıkları yerlerden zorluklarla kaçarak Türkiye’ye gelen bu kişilerin böyle bir durumda yanlarına kimlik belgelerini almalarını bekleme konusunda oldukça tartışılmıştır518. Anılan nedenle böyle bir beklentinin yersiz olduğu ancak 15 günlük süre ile sınırlı olarak, başvuru sahiplerini ilticaya zorlayan nedenlerin temel alınarak, onların sözlü beyanlarına itimat edilmesinin daha uygun olacağı savunulmuştur519. Bu duruma ilişkin sorun Ulusal Eylem Planında da 4.6. itiraz usulleri maddesinde aynısıyla “Kimliği/belgeleri olmayan kişilerin de tam bir iltica prosedürüne erişimleri sağlanmalıdır. Bununla birlikte, başvuran kişi ilgili mercilerle kimliğinin tespit edilebilmesi için işbirliği yapmalıdır. Kimliği/belgeleri olmayan kişiler sırf bu yüzden cezalandırılmamalıdırlar” biçiminde ele alınmıştır520. Bu konuya ilişkin yasal düzenleme ise, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Koruma Kanununda, kayıt ve kontrol başlıklı 69. maddesinde “Kayıt esnasında başvuru sahibinin kimliğine ilişkin
516 BUCAKTEPE, a.g.e., s. 263.
517 ALTINIŞIK, YILDIRIM, “Mülteci Haklarının Korunması”, s. 40. 518 GÜNER Cemil, a.g.e., s. 93.
519 GÜNER, a.g.e, s. 93; PEKER Bülent, SANCAR Mithat, “Mülteciler ve İltica Hakkı- Yaşamın
Kıyısındakilere Hoşgeldin Diyebilmek”, İnsan Hakları Derneği İktisadi İşletmesi Yayınları, Ankara
2001, s. 48.
520 25.03.2005 Tarihli, İltica ve Göç Alanındaki Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin
Türkiye Ulusal Eylem Planı, s. 28; Bkz.
http://www.goc.gov.tr/ortak_icerik/gib/İLTİCA%20VE%20GÖÇ%20ULUSAL%20EYLEM%20PLA NI.pdf (Çevrimiçi Tarihi: 07.09.2013).
belge olmaması hâlinde, kimlik tespitinde kişisel verilerinin karşılaştırılmasından ve yapılan araştırmalardan elde edilen bilgiler kullanılır. Kimlik tespit araştırmaları sonucunda da kimliğine dair bilgi elde edilememesi hâlinde, başvuranın beyanı esas alınır” biçimindedir. Kanunun yürülüğe girdiği tarihten itibaren bu uygulama geçerli olacaktır. Böylece yasal dayanağı olmadan mülteci ve sığınmacılara ilişkin işletilen bir uygulama daha kanun kapsamına alınmış ve idare hukukunda egemen olan kanuni idare ilkesinin de gereği yerine getirilmiştir.
Bir hukuk devletinde idari kolluğun yaptırım yetkisi kanundan doğar. Dayanağı kanun olmayan hiçbir yetki, kolluk yaptırımları bakımından kullanılamaz.
İdari kolluğun yaptırım yetkisi, bireylerin kolluk işlemlem ve eylemlerine uymasını gerçekleştirmek bakımından getirilmiştir521. İdari yaptırımlar, para cezaları, mülkiyetin kamuya geçirilmesi, elkoyma, yıkım, işyerinin kapatılması, zor kullanma gibi çeşitli biçimlerdedir522.
Konumuz bakımından mülteci ve sığınmacılara, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu bakımından uluslararası korumadan yararlananlara, kimi durumlarada idari para cezası verilebilmektedir. Örneğin Kanunun 56. maddesine göre, sınır dışı etme kararı alınanlara, sınır dışı etme kararında belirtilmek kaydıyla, Türkiye’yi terk edebilmeleri için on beş günden az olmamak üzere otuz güne kadar süre tanınır. Ancak, kaçma ve kaybolma riski bulunanlara, yasal giriş veya yasal çıkış kurallarını ihlal edenlere, sahte belge kullananlara, asılsız belgelerle ikamet izni almaya çalışanlara veya aldığı tespit edilenlere, kamu düzeni, kamu güvenliği veya kamu sağlığı açısından tehdit oluşturanlara bu süre tanınmaz. Anılan düzenlemede belirtilen süre içinde Türkiye’den ayrılmayanlar hakkında aynı Kanunun 102. maddesine göre, bin Türk Lirası idari para cezası uygulanacaktır.
Bir başka örnek ise, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununun 9. Maddesine göre, Genel Müdürlük tarafından gerektiğinde ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının görüşleri de alınarak, Türkiye dışında olup da kamu düzeni veya kamu güvenliği ya da kamu sağlığı açısından Türkiye’ye girmesinde sakınca görülen yabancıların
521 GÖZLER, “İdare Hukuku Dersleri”, s. 610.
ülkeye girişi yasaklanabilir. Türkiye’den sınır dışı edilen yabancıların Türkiye’ye girişi, Genel Müdürlük veya valilikler tarafından yasaklanır. Anılan hükme aykırı olarak, Türkiye’ye girişleri yasaklanmış olmasına karşın Türkiye’ye girebilmiş olanlar hakkında aynı Kanunun 102. maddesine göre, bin Türk Lirası idari para cezası uygulanacaktır.
Yukarıdaki her iki örnekte de, bu cezalar, ancak fiil öteki kanunlara göre daha ağır bir ceza gerektirmediği takdirde uygulanabilecektir. İdari para cezası öngörülen kabahatlerin bir takvim yılı içinde tekrarı hâlinde, para cezaları yarı oranında artırılarak uygulanır. Bu maddedeki idari para cezalarının uygulanması, Kanunda öngörülen diğer idari tedbirlerin uygulanmasına engel teşkil etmez.
Verilen örneklerdeki idari para cezalarını uygulama konusunda yetkili idare, valilik veya kolluk birimleridir ve verilen para cezaları, tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde ödenir.