Hukuki Sorunlar

Döner sermayeli işletmelerin öncelikli sorunu hukuksal birliğin olmamasıdır. Kuruluş kanunu olan 1050 sayılı kanunun 49. maddesinde "Genel bütçe içinde yönetilen sınai ve ticari kurum ve idarelerin ilk madde ve malzeme alım bedelleri ile uzman ve işçi ücretleri döner sermaye adıyla bütçelere konulan ödenekler ile karşılanır ve ödenir. Bu kurum ve idarelerin döner sermaye ödeneklerinden kullanılmayan tutarlar yıl sonunda yok edilir; kullanılan sermayeden doğan gelir fazlaları da gelir yazılır."

Bu madde hükmüne göre döner sermayeler öncelikle genel bütçeli idarelerde kurulmuştur. Ancak, zamanla kanunun dışına çıkılarak katma bütçeli kuruluşlara ve özel bütçeli kuruluşlara bağlı olarak döner sermayeli işletmeler kurulmuştur.

5018 Sayılı kanunun yürürlüğe girmesiyle birlikte 1050 sayılı kanun yürürlükten kalkmıştır. Bu kanunla amaçlanan kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılmasıdır. Döner sermayeler de bu yapılandırma içerisine alınmıştır. Söz konusu kanunun geçici 11. maddesine göre; Bu Kanun kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri 31.12.2010 tarihine kadar yeniden yapılandırılır. Döner sermaye işletmeleri yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol

ve denetimi Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir. Fonların muhasebesi de bu Kanunun öngördüğü muhasebe sistemine göre yürütülür158_.

Döner sermayeli işletmeler bir kamu idaresine bağlı olarak kurulmaktadır. Bünyesinde döner sermaye işletmesi kuran kamu idaresi döner sermaye işletmesi yönetmeliği çıkarmaktadır. Dolayısıyla döner sermayelerle ilgili bir çok yönetmelik bulunmaktadır.

Bazı işletmeler özel kanunlarla veya idarelerin kuruluş kanunlarına konulan hükümlerle kurulmuştur. Bugüne kadar çok sayıda özel kanun çıkarılmıştır. Bu kanunlarla getirilen hükümler birbirinden çok farklı olmuş ve yetersiz kalmıştır.

Bu işletmelerin bağlı olduğu idareler, sorunları çözmek amacıyla mevzuatta yeni düzenlemelere gitmiştir. Ancak bu karmaşık ve çok çeşitli olan bu sorunlar artmaya devam etmiştir. Çünkü, işletmelerin kurulmasında olduğu kadar, faaliyetlerinin sürdürülmesinde de çok çeşitli ve yetersiz hükümlerle karşı karşıya kalınmıştır.

Döner sermayeli işletmelerin çoğu genel ve özel bütçeli idarelerin bünyeleri içinde bırakıldığı halde bir kısmına tüzel kişilik verilerek idari ve mali yönden bağımsız hale getirilmiştir. Bu bağlamda cezaevleri döner sermaye işletmesi tüzel kişiliğe sahiptir.

Bu işletmelerin kuruluş aşamasında yaşanan bu sorunlar nedeniyle hukuki yapıları düzensizdir. Çok çeşitli ve yetersiz durumdaki mevzuat hükümleri bu işletmelerin yönetim, muhasebe, alım-satım ve diğer işlemlerinin yürütülmesinde farklı uygulamalara neden olmaktadır.

Atıl kaynakları harekete geçirmek amacıyla kurulan bu döner sermayelerin devlete ek gelir sağladıkları genel ve özel bütçeli kuruluşların amaçları doğrultusunda ek bir hizmet yerine getirdikleri bir gerçektir. 5018 sayılı kanunla yeniden yapılandırma sürecine alınıncaya kadar sayıları çok fazla olan bu işletmelerin kontrolünün güçleşmesi ve mali birlik ilkesi gereğince döner sermayeli

işletmelerde kapatma ve birleştirme çalışmaları Maliye Bakanlığınca başlatılmıştır ve devam etmektedir159.

“Genellik ilkesi, bütçede devletin bütün gelir ve giderlerinin olduğu gibi gayri safi olarak (mahsup yapılmadan) ayrı ayrı gösterilmesi, belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi (adem-i tahsis) anlamına gelmektedir160_.”

“Bütçede birlik ilkesinden anlasılan, devletin bütün gelir ve giderlerinin tek bütçe içinde toplanmasıdır. Devlet bütçesi böylece bir bütçe olarak, devletin tüm gelir ve giderlerinin görülmesine olanak verecektir. Böylece, bütçe denetiminin en iyi biçimde yapılabileceği açıktır161_.”

Döner sermaye sistemi devlet bütçe sistemi içerisinde, genellik ve birlik ilkeleri açısından bir “sapma” olarak doğmuş ve günümüze kadar gelmiştir. Döner sermaye sisteminin bu ilkelerle çelişiyor olmasının baslıca nedeni, bu kapsamdaki gelirlerin, vergiler, harçlar gibi devlet bütçesinin genelini ilgilendiren gelir kaynaklarından elde edilmiyor olmasıdır. Döner sermaye sisteminde elde edilen gelirler, bir takım özel hizmetlerden faydalanan kimselerin bunun karşılığında bedel ödemeleri suretiyle oluşup, bu gelirin oluşmasına katkı sağlayan birimlerin ihtiyaçları için gidere dönüştürülürken, genel devlet bütçesinde böyle bir durum söz konusu değildir. Devletin toplamış olduğu vergi gibi gelirler belirli bir hizmetin karşılığı değil, genel anlamda bütün “kamu hizmetlerinin” karşılığıdır. Bu gelirler, devletin büyük bir gelir havuzunda toplanır ve gider merkezlerince, bu gelirlere yaptıkları katkılara bakılmaksızın, kullanmaları suretiyle gidere dönüştürülmesi sağlanır. Bu ilkeler gereği, bu büyük havuz dışında, bir takım giderlere tahsis edilmiş “havuzcuklar” oluşturulması doğru değildir.

Döner sermaye sisteminin genel devlet bütçesi dışında düzenlenmiş olması yıllar boyu eleştiri konusu olmuştur. Ancak, atıl kapasiteyi kullanıp ekonomiye kazandırmaları, ekonomideki talebi karşılamaları ve devlete gelir sağlıyor olmaları

159 _{YILMAZ, Ramazan, Sağlık Kurumları Döner Sermaye Saymanlıkları, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı: 20,}

Nisan- Haziran, 2003, s. 112.

160 _{TÜĞEN, Kamil, Devlet Bütçesi, İzmir, Gözden Geçirilmiş ve Genişletilmiş İkinci Baskı, 1999, s. 31.} 161 _{GÜMÜŞ, Mustafa, Üniversite Hastaneleri ve Döner Sermaye Sistemlerinin İşleyişi: Sorunlar ve}

Çözüm Önerileri, Yüksek Lisans Tezi, Süleyman Demirel Üniversitesi, Isparta, 2006, s. 91, ( COŞKUN, Gülay, Devlet Bütçesi, Ankara, 2000, s. 49)

bu sistemin devamını mümkün kılmıştır. Bu durum, Avrupa Birliği’ne uyum çalışmaları çerçevesinde tekrar gündeme gelmiş ve 5018 sayılı kanunla döner sermaye işletmelerinin kapatılması tasarlanmıştır. Gerçekten, döner sermaye sistemine son verilmesi halinde devletin önemli bir finansman yükünü üstlenmesi gerekecek, bugün hem hizmet sunumu hem de gelir kaynağı olan bu isletmelerin kapatılması devlete önemli bir mali yük getirecektir.

Bu isletmelerin kapatılması halinde ekonomide oluşacak hizmet boşluğu, atıl kapasite kullanımı ve en önemlisi de “devlete gelir sağlama fonksiyonun ortadan kalkıp bu alanlarda ki giderlere katlanma” sekline dönüşeceği göz önüne alınarak, 5436 sayılı yasa ile döner sermaye isletmelerinin “yeniden yapılandırılacağı” hüküm altına alınmıştır. Bu çalışmalar halen devam etmektedir.