1.2. KAMU KESİMİNDE DÖNER SERMAYE
1.2.2. Döner Sermaye Kavramı
Kamu maliyesi alanında belirli ve sürekli bir amacın elde edilmesi için genel ve özel bütçeden bir miktar paranın, azaltılmamak şartıyla kuruluşa veya bu kuruluşla ilgili işletmelere verilmesi olarak kabul edilen döner sermaye26;
Bir başka tanıma göre de; genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine kanunlarla verilen asli ve sürekli kamu görevlerine bağlı olarak ortaya çıkan ve genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan mal ve hizmet üretimine ilişkin faaliyetlerin sürdürülebilmesi için, kamu idaresine bağlı olarak kurulmuş işletmelere tahsis edilen sermayeyi ifade etmektedir27.
Sermaye kullanılışı açısından sabit ve döner sermaye olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Döner sermaye geniş anlamda işletme faaliyetlerinde doğrudan doğruya kullanılmakta olan varlıklardan oluşmaktadır. Bu varlıklara farklı yazarlar; cari aktifler, döner varlıklar, döner değerler, mütedavil kıymetler gibi çeşitli isimler vermektedirler. Bütün bu isimler eş anlamlıdır ayrıca, çalışma sermayesi, işletme sermayesi de döner sermayeyi ifade etmektedir. Döner sermaye; brüt ve net döner sermaye ile devamlı ve mevsimlik döner sermaye olmak üzere türlere ayrılmaktadır. Buna göre28;
- Brüt döner sermaye; cari aktiflere yapılan yatırım toplamını, net döner sermaye ise; cari aktiflerin cari pasifleri ( kısa vadeli borçlar ) aşan kısmı ifade etmektedir.
- Devamlı döner sermaye; bir işletmede faaliyet döneminin en durgun devresinde dahi faaliyetlerin yürütülebileceği minimum cari aktif toplamı anlamına gelir ve sabit bir miktarı ifade etmektedir; mevsimlik döner sermaye ise, iş hacmi ve faaliyetleri mevsimsel veya periyodik olarak değişen işletmelerde söz konusu olmaktadır.
26 Türk Dil Kurumu,
http://www.tdk.gov.tr/TR/SozBul.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2EF05A79F75456518CA ( Erişim Tarihi: 12/03/2009).
27 Resmi Gazete, 01/05/2007 Tarih, Sayı: 26509, Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe
Yönetmeliği, Madde 3.
Döner sermaye kavramı; özerk bütçeli kuruluşlar ile devletin genel idari kuruluşu içinde yer alan genel ve özel bütçeli kuruluşlarda yer almaktadır. Türkiye’ de döner sermaye kavramı ilk defa 27/01/1927 tarih 968 sayılı “Milli Matbaa Tahsisatının Mütedavil Sermaye Halinde İstimaline Dair Kanun” da kullanılmıştır. Ancak Türk kamu ekonomisine döner sermaye kavramı, 26/05/1927 tarih 1050 sayılı “Muhasebe-i Umumiye Kanunu” nun 49. maddesiyle girmiştir. Böylece bu kanun ile genel bütçe içinde yönetilen kurumlar ile idarelerin, döner sermayeli işletmeler kurmalarına bir hukuki yapı kazandırılmıştır. 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’ nun 49. maddesinde, “Muvazene-i umumiye dahilinde idare edilmekte olan sınai ve ticari müessese ve idarelerinin mevaddi iptidaiye ve malzeme mübayaa bedelleriyle mütahassıs ve amele ücretleri mütedavil sermaye namiyle bütçelere konulan tahsisat ile tedvir ve tesviye olunur. Bu müessesat ve idarelerin mütedavil sermaye tahsisatından istimal olunmayan miktarı sene nihayetinde iptal ve istimal olunan sermayeden mütehassıl varidat fazlaları da irat kaydolunur” hükmü yer almıştır. Maddenin ifade ettiği hususlar aşağıdaki gibi özetlenmiştir29:
- Döner sermaye, genel bütçe içindeki kuruluşlara verilir,
- Döner sermayenin kurulma sahası hammadde ve malzeme bedelleri ile uzman ve işçi ücretlerine yapılacak harcamalarla sınırlıdır,
- Bu harcamalar döner sermaye ile ilgili idarenin masraf cetvelinde bu adla açılacak bir bölüme konulacak ödenek ile gerçekleştirilir,
- Beli bir amaç için bütçe ile verilen döner sermaye ödeneğinden yılı içinde harcanmayan, yani sermaye olarak verilmeyen kısım iptal edilir,
- Döner sermaye faaliyeti sonucunda elde edilen gayrisafi gelirler bu amaç için kullanılan ödeneklerden fazla tutarsa gelir fazlası bütçe geliri olarak irat kaydedilir.
Gerek 1050 sayılı “Muhasebe-i Umumiye Kanunu” nun 49. maddesinde gerekse döner sermayeli işletmelerin kurulmasıyla ilgili diğer kanunlarda, döner sermayenin tarifi yapılmamıştır. Söz konusu kanunlarda, sadece döner sermayeli işletmelerin faaliyet alanları gösterilmiştir. Genel ve katma bütçeli kuruluşların kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde, bu hizmetlere bağlı olarak ticari, sınai, tarımsal, kültürel ve mesleki nitelik taşıyan faaliyetlerin yürütülmesi için ayrılan sermayelere “ Döner Sermaye”, bu şekilde kurulan idarelere de “Döner Sermayeli İşletmeler”
denilmektedir. Kamu döner sermaye işletmelerine döner sermaye olarak; nakit, mamul, hammadde ve malzeme gibi döner sermaye unsurları ile makine, bina, demirbaş gibi sabit sermaye unsurları, kısaca her iki sermaye de tahsis edilebilmektedir. Yukarıdaki ifadelerden anlaşılacağı üzere kamu kesimindeki döner sermaye kavramı ile işletme bilimindeki döner sermaye kavramı farklıdır. Kamu kesimi döner sermaye kavramı, işletme bilimindeki döner sermaye kavramından daha geniş kapsamlıdır. Kamu döner sermayesi deyimi; sabit ve döner sermayenin de dahil olduğu kurulmuş ve faaliyetini sürdüren bir işletme anlamını ifade etmektedir30.
Döner sermaye esası, genel bütçe içindeki kuruluşlara iktisadi nitelik ve yönetim bakımından serbestlik getirmektedir. Başka bir deyişle, bu kuruluşların genellik ilkesine sıkı sıkıya bağlı kalması iktisadi hayatın gerçekleriyle pek bağdaşmaz ve bu kuruluşun hareket ve yeteneğini kısıtlamaktadır. Dolayısıyla bu kuruluşların daha serbest hareket edebilmeleri ve başarılı olabilmeleri için bu istisnaya başvurulmuştur. Böylece genel bütçe içindeki kuruluşlar döner sermaye aracılığı ile işletmecilik olanağına kavuşturulmakla diğer türleriyle ve katma bütçeli idareler∗ ve kamu iktisadi teşebbüsleriyle sınai ve ticari nitelik taşıyan işletmeler kurabilmekte, işletme esasına göre kar amacıyla çalışmaları sağlanmaktadır31.
Döner Sermaye kavramının mülga 1050 sayılı yasadan sonraki gelişimi ikinci bölümde kapsamlı şekilde ele alınıp incelenecektir.
30 ÇELEBİ, a.g.t., s. 14.
∗ 5018 sayılı yasa ile özel bütçeli idare olmuştur.
31 KARACAN, Sami, Döner Sermaye İşletmelerinde Muhasebe Düzeni ve Bir Uygulama, Kocaeli
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi, s. 7, ( Nihat EDİZDOĞAN, “Kamu Bütçesi”, Son Değişiklerle 3. baskı, Bursa, Ekin Kitabevi, 1995, s.38), http://tez2.yok.gov.tr/ ( Erişim Tarihi: 10/03/209 ).
İKİNCİ BÖLÜM
DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİNİN NİTELİĞİ VE HUKUKİ DAYANAKLARI
Bu bölümde döner sermayeli işletmelerin kuruluş amaçları, yararları, özellikleri, hukuki dayanakları, sınıflandırılması, organizasyonu, bütçe yapısı, ihale, muhasebe, denetimi ayrıntılı bir şekilde ele alınmıştır.
2.1. DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİNİN KURULUŞ AMAÇLARİ VE YARARLARİ
Bu bölümde döner sermaye işletmelerinin kuruluşu, gelişimi, kuruluş nedenleri, kuruluş şartları ile döner sermaye işletmelerinin amaçları ve yararları ele alınıp incelenecektir.