Harcama-Borçlanma-Vergi İlişkisi Bağlamında Popülizm

Esasen 1980 sonrası harcama, borçlanma ve vergi yapıları incelendiğinde, dönemin bütçe büyüklükleri üzerinde popülist politikalardan ziyade 1950-1980 popülizminin (borçlanmaya dayalı ithal ikamesi) 1980 sonrası bütçeleri üzerinde oluşturduğu açık ve faiz baskısının daha etkili olduğu görülmektedir. Özetle ifade etmek gerekirse 1980 öncesi dönemin popülizminin bütçesel maliyetleri 1980 sonrasında politikacılara popülizm yapmaya pek fırsat tanımamıştır. Bu durumu harcama ve borçlanma verilerinden hareketle analiz etmek zor olmayacaktır. 1980 sonrası dönemde konsolide bütçe içerisindeki cari harcamalara bakıldığında; 1990’lara kadar (personel ödemeleri hariç) bir azalma, ardından 1990’ların başında kriz dönemine kadar bir artış ve kriz sonrası dönemde ise genel bir azalma eğilimi gözlenmektedir.

Tablo 13: 1980-2005 Yılları Arasında Türkiye’de Konsolide Bütçe Harcamalarının Seyri (%)

Cari/GSMH Cari/KBH YH/GSMH YH/KBH TR/ GSMH TR/ KBH FÖ/ GSMH FÖ/KBH FÖ/ TR 1980 9.3 45.9 3.50 17.2 7.5 36.9 0.6 2.6 7 1981 8.0 42.1 3.82 20.2 7.1 37.7 0.9 4.9 13 1982 6.8 45.0 3.14 20.8 5.2 34.2 0.8 5.4 16 1983 7.7 40.9 3.39 18.1 7.7 41.0 1.5 7.8 19 1984 6.7 39.4 3.12 18.3 7.2 42.4 2.0 11.3 27 1985 5.9 39.4 2.91 19.4 6.2 41.2 1.9 12.3 30 1986 6.0 37.4 3.17 19.9 6.8 42.7 2.6 16.3 38

306 _{Nurettin Bilici, “Dolaylı-Dolaysız Vergiler Dengesi (Veya Dengesizliği)”, Ed. Nihat Falay vd.}

1987 6.5 38.2 2.64 15.6 7.8 46.2 3.0 17.5 38 1988 6.1 37.5 2.10 12.9 8.1 49.6 3.9 23.5 47 1989 7.7 46.8 1.68 10.2 7.1 43.9 3.6 22.0 50 1990 8.9 52.8 1.72 10.1 6.3 37.1 3.5 20.7 56 1991 10.4 50.5 1.85 9.0 8.3 40.5 3.8 18.5 45 1992 11.3 56.1 1.72 8.6 7.1 35.3 3.7 17.9 51 1993 11.1 45.6 1.83 7.5 11.4 46.8 5.8 24.4 52 1994 9.5 41.1 1.30 5.6 12.3 53.3 7.7 32.9 62 1995 8.2 37.7 1.17 5.4 12.4 57.0 7.3 33.6 59 1996 8.6 32.6 1.59 6.0 16.2 61.4 10.0 37.2 61 1997 9.5 34.8 2.01 7.4 15.7 57.8 7.8 27.9 49 1998 9.7 33.2 1.87 6.4 17.6 60.4 11.5 39.0 65 1999 11.7 32.6 2.00 5.6 22.2 61.8 13.7 37.8 61 2000 10.8 28.9 2.20 5.9 24.4 65.2 16.3 43.6 67 2001 11.6 25.1 2.72 5.9 31.7 69.0 23.3 50.4 73 2002 11.2 26.1 3.08 7.2 28.6 66.7 19.0 44.2 66 2003 10.8 27.4 2.01 5.12 26.5 67.5 16.4 42.2 62 2004 10.4 24.9 1.76 9.6 25.6 78.0 13.9 19.6 64 2005 10.0 19.6 1.90 5.9 22.9 77.3 9.3 31.5 63 YH: Yatırım Harcamaları, KBH: Konsolide Bütçe Harcamaları, TR: Transfer Harcamaları, FÖ: Faiz Ödemeleri.

Kaynak: DPT, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler: 1950-2003’den, www.muhasebat.gov.tr ve www.hazine.gov.tr verilerinden tarafımızca düzenlenmiştir.

Yukarıdaki tablodan da fark edileceği gibi cari harcamaların KBH’ye oranı, inişli- çıkışlı bir düşme eğilimi göstermektedir. Aynı durum “diğer cari harcamaların” cari harcamalar içerisindeki payı için de geçerlidir. Ancak personel ödemelerine geldiğimizde, bu kalemin hem cari harcamalar içerisindeki hem de GSMH içerisindeki payında yaşanan artış eğilimi dikkati çekmektedir. Bunun nedeni nüfus artışı, idari yapılanmadaki değişiklikler, kamu hizmet alanlarındaki gelişmeler gibi nedenlerle personel sayısının giderek artmasıdır. Rakamlarla ifade edecek olursak; 1980 yılında 1.381.431 olan konsolide bütçe, memur, işçi ve sözleşmeli personel sayısı 2000 yılında 2.210.702 olmuştur. 1980-2003 döneminde, personel giderlerini etkileyen ikinci gelişme zaman zaman yapılan ve ücretleri arttıran düzenlemelerdir. Bir diğer kalem ise, tedavi ücretlerinde görülen gelişmelerdir307_.

1960’lı ve 1970’li yıllarda yatırım harcamaları -ithal ikameci kalkınma modeline paralel bir biçimde- konsolide bütçe harcamaları içinde önem sıralamasında cari harcamaların ardından ikinci sırada yer alıyordu. Ancak 1980’li ve 1990’lı yıllarda harcamaların hacim ve içeriğinde çok esaslı değişiklikler olmuştur. Transfer harcamaları, özellikle faiz ödemelerindeki artıştan dolayı yükselmiş ve bazı yıllar cari harcamaları geride bırakmıştır. Bütçe harcamalarının dağılımındaki bu gelişmede en büyük görece daralma yatırım harcamalarında görülmüştür. Yukarıdaki tabloda bu durum açık bir şekilde görülebilmektedir.

Her ne kadar yatırım harcamalarının azalmasında fon sistemi ve adem-i merkezileşme hususunda görülen gelişmelerin etkileri inkar edilemese de, bize göre

307 _{Ahmet Şahin, “1980 Sonrası Harcama Politikaları”, 16. Türkiye Maliye Sempozyumu’nda}

konsolide bütçe harcamaları içerisinde yatırım harcamalarının payının azalmasında en önemli etken bütçe üzerindeki faiz ödemeleri baskısdır. Bu baskı ise, daha açık bir biçimde transfer harcamalarında kendisini göstermektedir.

Yukarıdaki tabloda görüldüğü gibi 1980 sonrası dönemde Türkiye’de transfer harcamalarının payı hem konsolide bütçe içerisinde hem de GSMH içerisinde ciddi oranda artmıştır. Bu artışın temel nedeni ise özellikle iç borçlanma faiz ödemelerinde görülen artıştır. Bu dönemde görülen bir diğer ciddi değişim de KİT’lere yapılan transferlerde yaşanmıştır. Bu transfer kalemi nerdeyse hem konsolide bütçe için hem de ulusal ekonomi için önemsiz denecek bir seviyeye çekilmiştir. Transfer harcamalarının etkisi daha çok bölüşüm ilişkilerinde ve dolaylı olarak görülür. Ancak faiz ödemelerinin transfer harcamaları içerisinde ağırlıkta olması emek ve sermaye gelirler arasındaki dengeyi sermaye lehine bozmaktadır. Bu ise maliye ve bütçe politikalarının temel hedeflerinden olan “gelir dağılımını düzenleme” sürecini olumsuz etkilemektedir.

Tablodan da görüldüğü gibi transfer harcamalarının GSMH’ye oranı 1980’deki % 7.5’lik seviyesinden 2005 yılına gelindiğinde 22.9’a yükselmiştir; aynı şekilde transfer harcamalarının konsolide bütçe harcamalarına oranı ise %36.9’dan %77.3’e ulaşmıştır. 2005 yılına gelindiğinde, faiz ödemelerinin GSMH’ye oranı 1980’deki %0.6’lık seviyesinden %9.3’e; faiz ödemelerinin toplam transfer harcamalarına oranı ise %7’den %63’e yükselmiştir. Elbette ki bu gerçekleşmelerde önceki dönemlere ait borçlanmaya dayalı popülist politikaların 1980 sonrasında kamu kesimi borçlanma gereğini arttırmasının payı büyüktür. Aşağıdaki tabloda borçlanma gereğine ilişkin veriler ortaya konmuştur.

Tablo 14: Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin Bütçe Türlerine Göre Dağılımı (GSMH’ye Oranlar %)

KİT

Yıl KB FDKB İşletmeci Tasarrufçu YY DSK SGK FON ÖKK Toplam KKBG TKFD BG 1980 3.1 2.5 5.1 -0.2 0.3 0.5 -- -- -- 8.8 8.2 1981 1.5 0.6 3.9 -1.5 0.0 0.0 -- -- -- 4.0 3.0 1982 1.5 0.7 2.5 -0.5 0.0 0.1 -- -- -- 3.5 2.7 1983 2.2 0.7 2.8 -0.6 0.0 0.5 -- -- -- 4.9 3.4 1984 4.4 2.4 2.3 -0.4 -0.1 0.0 -0.3 -0.5 -- 5.4 3.4 1985 2.3 0.3 2.4 0.0 -0.1 -0.4 0.0 -0.6 -- 3.6 1.7 1986 2.8 0.2 2.6 -0.1 0.3 -0.3 0.0 -1.7 -- 3.7 1.1 1987 3.5 0.5 3.4 -0.2 0.5 0.0 -0.6 -0.6 -- 6.1 3.1 1988 3.1 -0.8 2.1 0.1 0.4 0.1 -0.4 -0.5 -- 4.8 1.0 1989 3.3 -0.3 2.0 0.0 0.2 0.0 -0.4 0.4 -0.1 5.3 1.7 1990 3.0 -0.5 4.0 -0.2 0.0 0.0 -0.3 0.6 0.2 7.4 2.3 1991 5.3 1.5 3.3 -0.2 0.3 0.0 0.1 0.9 0.4 10.2 4.1 1992 4.3 0.6 3.8 -0.5 0.8 0.0 0.2 1.3 0.7 10.6 4.4 1993 6.7 0.9 2.8 -0.3 0.7 0.0 0.6 0.9 0.7 12.0 3.8 1994 3.9 -3.8 1.2 0.2 0.4 0.0 0.6 0.9 0.7 7.9 -2.9 1995 4.0 -3.3 -0.6 0.4 0.2 0.0 0.4 0.6 -0.1 5.0 -4.5 1996 8.3 -1.7 -0.4 -0.1 0.3 0.0 0.0 0.1 0.5 8.6 -2.9 1997 7.6 -0.1 0.5 -0.9 0.3 0.0 0.1 0.0 0.1 7.7 -1.2

1998 7.3 -4.3 1.2 0.1 0.4 0.0 0.4 0.0 0.0 9.4 -3.3 1999 11.9 -1.8 2.2 0.2 0.4 -0.1 0.2 0.7 0.1 15.5 0.2 2000 10.9 -5.3 1.5 0.2 0.4 -0.1 -0.3 -1.2 0.4 11.8 -5.7 2001 17.4 -5.8 0.0 0.0 0.3 -0.1 -1.1 -0.5 0.4 16.4 -8.1 2002 14.9 -4.1 -1.1 0.0 0.1 -0.2 -1.0 0.0 0.1 12.8 -7.0 2003 11.4 -5.1 -0.5 0.0 0.1 -0.2 -1.1 -0.6 -0.4 8.7 -8.5 2004 7.1 1.97 0.4 0.0 0.1 -0.3 -1.0 0.5 0.0 4.7 -8.5 2005 3.1 2.03 0.1 0.0 0.0 -0.2 -0.8 0.3 -0.3 4.9 -8.5 KİT: Kamu İktisadi Teşebbüsleri, KB: Konsolide Bütçe, FDKB: Faiz Dışı Konsolide Bütçe, YY: Yerel Yönetimler, DSK: Döner Sermayeli Kuruluşlar, SGK: Sosyal Güvenlik Kuruluşları, ÖKK: Özelleştirme Kapsamındaki Kuruluşlar, KKBG: Kamu Kesimi Borçlanma Gereği, TKFDBG: Toplam Kamu Faiz Dışı Borçlanma Gereği.

Kaynak: DPT, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler: 1950-2003’den, www.muhasebat.gov.tr ve www.hazine.gov.tr verilerinden tarafımızca düzenlenmiştir.

Tablodan da izlenebileceği üzere konsolide bütçe borçlanma gereği özellikle 1980’lerin ikinci yarısından itibaren istikrarsız bir şekilde yükselmiş ve 2001 krizi sonrası istikrar tedbirlerinin uygulamaya konmasına kadar da bu artışını sürdürmüştür. 2000’li yıllarda ise yaşanan krizlerin de etkisiyle çift haneli rakamlara ulaşmıştır. Tablonun 3. sütunu oldukça ilginç bir gerçeği gözler önüne sermektedir. Görüldüğü gibi faiz dışı konsolide bütçe borçlanma gereği 1980’ler boyunca genellikle % 1’in altında kalmış ve 1990’larda da negatif olma eğilimi göstermiştir. Bu da göstermektedir ki, ülkemizde borçlanma gereğinin artışında en büyük etkenlerden biri de yine borçlanmanın kendisidir.

Küreselleşme sürecinin gelişmekte olan ülkelerde meydana getirdiği borç-faiz- borç sarmalının bu ülkelerde kamu ekonomisi dengelerini olumsuz etkilediğine daha önce değinmiştik. İşte Türkiye’de faiz dışı konsolide bütçe borçlanma gereğinin çok düşük ve birçok yıl negatif seyretmesi de bunun bir yansımasıdır. Aynı durum Tablo’nun son sütununda da görülebilmektedir. Toplam konsolide faiz dışı borçlanma gereğinin özellikle 1990’lardan sonra genelde negatif olarak gerçekleşmesi, Türkiye’nin küreselleşme sürecine eklemlenmesinde oldukça önemli bir adım olan 1989 sonrası finansal serbestleşme süreci ile birlikte değerlendirildiğinde küreselleşme sürecinde gelişmekte olan ülkelerden gelişmiş ülkeler olan kaynak aktarım ve yığılma mekanizmasının Türkiye’yi de etkilediğini açık bir biçimde göstermektedir.

Ancak Türkiye’de bütçe açıkları 1980 öncesi dönemde de 1990’lara kadar artmıştır. Türkiye’de bütçe açıklarının bu şekilde zaman içinde büyümesinin nedeni, gelirlerin azalması değil; kamu harcamalarının kamu gelirlerinden daha hızlı artmasıdır. Tabii bunun üzerinde Osmanlılardan beri Lozan ve II. Dünya Savaşı arası dönem hariç, diğer dönemlerde açık bütçe geleneğinin mevcut olmasının da büyük etkisi vardır. Türkiye’de bütçe açıkları 1950 sonrası dönemde hep sorun olmuş ve kamu gelirlerinin istenilen düzeyde arttırılamaması; buna karşın kamu harcamalarının dizginlenememesi bütçe açıklarının başta gelen sebeplerinden birisi olmuştur. Her şeyden önce

Türkiye’de etkin olmayan bir vergi sisteminin varlığı, kamu gelirlerinin kamu harcamalarını karşılamada yetersiz kalmasına neden olmaktadır. Vergi gelirlerinin düşük olmasının bir diğer nedeni ise kayıt dışı ekonominin varlığıdır. Bunlara ilaveten ekonomide verimliliğin düşük buna karşın israfın yüksek olması, yolsuzlukların varlığı, yüksek kronik enflasyon, kötü yönetim gibi birçok farklı nedenler sıralanabilir308.

Aşağıdaki Tablo 15’den de görüldüğü gibi, borçlanmanın idari ve yasal yapısında 1986 yılında yaşanan kırılmanın etkileri 1989-1991 aralığında kendini göstermiş ve finansal serbestleşmenin gerçekleştiği 1989 sonrası, borçlanma politikalarındaki eğilimler önce tersi bir seyir izlemiş ve ardından eski sürecine geri dönmüştür. Görüldüğü gibi net dış borçlanmanın GSMH’ye oranı oldukça istikrarsız bir seyir izlemesine rağmen 1989 sonrası dönemde tam 4 yıl arka arkaya pozitif eğilim göstermiş ve 1994 sonrası eski istikrarsız yapısına tekrar kavuşmuştur. Aynı durum dış borç stokunun GSMH’ye oranının seyrinde de görülür. 1980 yılında %23.7 olan bu oran 1989 yılına kadar sürekli yükselmiş ve 1989’da %38.9 olarak gerçekleşmiştir. 1990 yılında ise %33.6’ya düşmüş ve nihayet 1991 yılından sonra yükselme eğilimi 2000 ve 2001 krizlerine gelinceye kadar devam etmiştir. Burada dikkati çeken nokta, 1990-1994 arası dönemdeki düzenli artış dışında net dış borçlanmanın oranı oldukça istikrarsız (hatta birçok yıl negatif) olmasına rağmen yine 1990-1994 yılları arası hariç olmak üzere ve 2000-2001 krizlerine gelene kadar dış borç stoğunun sürekli olarak artmasıdır. Bu durum Türkiye’nin bir çok yıl borçlanmadan net borç ödeyicisi olduğu halde borç stoğunun düzenli olarak arttığı ve küreselleşme sürecinin daha önce değindiğimiz gelişmekte olan ülkelerden gelişmiş ülkelere doğru olan kaynak aktarım mekanizması içine sıkıştığı anlamına gelmektedir.

Tablo 15: Türkiye’de 1980 Sonrası Dönemde Alınan Borçların GSMH’ye Oranları (%)

Yıl Dış Borçlanma _(Net) DBS İç Borçlanma _(Net) İBS TBS

1980 0.33 23.7 2.51 13.6 37.3 1981 0.31 23.8 0.15 12.4 36.2 1982 -0.11 27.4 1.68 12.6 40.3 1983 -0.64 30.4 1.95 22.8 53.2 1984 1.50 35.0 3.12 20.9 55.9 1985 -0.64 38.1 3.23 19.7 57.8 1986 -0.01 42.7 3.15 20.5 63.2 1987 -0.35 46.8 3.79 22.9 69.7 1988 0.24 45.0 2.91 22.0 67.0 1989 -0.09 38.9 3.70 18.2 57.1 1990 0.01 32.5 3.10 14.4 46.9 1991 0.30 33.6 4.97 15.4 49.0 1992 0.37 35.2 5.02 17.6 52.8

308 _{Hüseyin Şen ve İsa Sağbaş, Bütçe Açıkları: Teori ve Türkiye Uygulaması, Seçkin}

1993 1.05 37.7 5.26 17.9 55.6 1994 -1.73 48.9 5.64 20.6 69.5 1995 -1.03 43.1 4.78 17.3 60.4 1996 -0.90 43.4 9.36 21.0 64.4 1997 -1.52 44.0 8.52 21.4 65.4 1998 -1.76 46.9 8.60 21.9 68.8 1999 0.76 55.5 12.44 29.3 84.8 2000 2.43 53.1 7.01 28.5 91.6 2001 -2.52 31.6 13.34 69.2 100.8 2002 6.06 33.8 6.39 54.5 88.3 2003 0.75 24.8 12.01 52.3 77.1 2004 1.40 21.4 11.66 52.3 73.7 2005 1.20 17.9 8.80 50.2 68.1

MB: Merkez Bankasından Nakit Avans, DBS: Dış Borç Stoğu, İBS: İç Borç Stoğu, TBS: Toplam Borç Stoğu.

Kaynak: DPT, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler: 1950-2003’den, www.muhasebat.gov.tr ve www.hazine.gov.tr verilerinden tarafımızca düzenlenmiştir.

İç borç stokundaki artış ise biraz daha istikrarlıdır. Bu kalemde de yine iniş- çıkışlar yaşanmasına rağmen Tablo’ya bakıldığında gerek net iç borçlanmada gerekse iç borç stokunda bir artış eğilimi olduğunu söylemek daha kolaydır. 1980 yılında %2.51, 1980-1990 ortalaması ise %2.7 olan net iç borçlanma oranı 1990 sonrası dönemde, iki yıl (1991 ve 1995) hariç %5’in altına hiç düşmemiştir. İç borç stokunun GSMH’ye oranındaki artış ise 1989 yılına kadar istikrarlı bir biçimde sürmüş ve 1989 ve 1990 yıllarında azaldıktan sonra 1991 yılından sonra tekrar yükselmeye başlamıştır. 1980 yılında %13.6 olan bu oran, 2000’li yıllara geldiğimizde %50’nin üzerine çıkmıştır. Toplam borç stokunda ise 1989-1990 yıllarında ve 1995 yılında görülen kırılma haricinde 2000 ve 2001 krizleri sonrasına kadar sürekli artış yaşanmıştır. 1980 yılında %37.3 olan Toplam Borç Stoku/GSMH oranı 2001 yılında %100.8’e ulaşmış ve ardından uygulanan kemer sıkma politikaları ile 2005 yılında ancak %68.1’e çekilebilmiştir. Esasen iç borç stokundaki artışın dış borca göre daha istikrarlı olması, 1980 sonrası dönemde artan bütçe baskısı nedeniyle artık dış borç çekişli popülist politikalara fazla bir yer kalmadığının bir göstergesi olması açısından önemlidir. Bu durumu aşağıdaki tablodan da takip etmek mümkündür.

Tablo 16: 1979-2003 Yılları Arasında Türkiye’de Konsolide Bütçe Harcama ve Gelir Esnekliklerinde 5’er Yıllık Değişim (%)

Yıl* KBH Esnekliği KBG Esnekliği GBV Esnekliği** FÖ Esnekliği KKBG Esnekliği 1979 1.04 0.84 0.86 1.01 3.83 1984 0.75 0.37 0.38 1.83 1.24 1989 1.03 1.00 1.02 0.84 1.23 1994 0.83 1.18 1.01 1.64 0.29 1999 1.73 1.31 1.31 1.59 3.07 2003 0.66 1.10 0.90 0.43 -0.36 Ortalama (1979-2003) 1.03 0.98 0.94 1.19 1.51

* Faiz ödemeleri genellikle borcun alındığı yıldan sonraki yıl ödenmeye başlandığından, bunların bütçe üzerindeki en belirgin etkileri, ancak bir önceki son taksidin ödendiği ve yeniden borçlanılan yıldan önceki yıl verilerine bakılarak görülebilecektir. Bu tabloda süreci 1979 yılından başlatmamızın sebebi budur. ** Türkiye’de Katma Bütçe vergi gelirlerinin Konsolide Bütçe vergi gelirlerine oranı hiçbir zaman % 3’ü geçmediği için, burada Konsolide Bütçe vergi gelirleri yerine Genel Bütçe vergi gelirlerinin dikkate alınmasında bir sakınca görülmemiştir.

KBH: Konsolide Bütçe Harcamaları, KBG: Konsolide Bütçe Gelirleri, GBV: Genel Bütçe Vergi Gelirleri, FÖ: Faiz Ödemeleri, KKBG: Kamu Kesimi Borçlanma Gereği.

Kaynak: DPT ve Gelirler Genel Müdürlüğü verileri esas alınarak tarafımızca oluşturulmuştur.

Tabloda dikkati çeken husus, 1980 öncesi popülizminin bir ürünü olarak 1980 sonrasında ulusal gelirde yaşanan artıştan en fazla kazancı KKBG ve dolayısıyla faiz ödemelerinin sağladığıdır. Zira ortalamalara bakıldığında GSMH’ ye en duyarlı olan kalemlerin bunlar olduğu görülmektedir. Bunun anlamı 1979-2003 yılları arasında GSMH’deki bir birimlik artışın; harcamalarda ortalama aynı seviyede bir artışa, gelirlerde 0.98 birimlik artışa, genel bütçe vergi gelirlerinde 0.94 birimlik artışa, faiz ödemelerinde 1.19 birimlik artışa ve nihai olarak kamu kesimi borçlanma gereğinde 1.51 birimlik bir artışa yol açtığıdır. Ayrıca kriz sonrası iktisat politikalarının ve sıkı kamusal tasarruf anlayışının egemen olduğu 1994 ve 2003 yılları hariç konsolide bütçenin harcama esnekliği gelir esnekliğinden yüksek olmuştur. Buradan çıkarılacak sonuç ise tekrara düşmek pahasına, 1980 öncesi dönemin kamu maliyesi üzerinde gerçekleştirdiği bütçe baskısının bundan sonraki dönemde popülist vergi politikaları uygulanmasına pek müsaade etmediğidir.