C. Siyasal İstikrarı Etkileyen Siyasi Faktörler
4. Hükümet Sistemleri
Devlet egemenliğini kullanan organlardan biri olan hükümet, geniş anlamda başta yasama organı olmak üzere yürütme ve yargı organlarını ve bunlara bağlı olarak devlet yetkisi kullanan tüm devlet organlarını içine alır. Dar anlamda hükümet ise, devlet organlarından sadece yürütmeyi ve yürütmenin üst kuruluşu olan Bakanlar Kurulunu ifade eder181. Bir ülkedeki siyasi istikrar unsurlarından biriside hükümet sistemidir. Hükümet sistemleri devletin temel organlarından olan, yasama, yürütme ve
179 Onur, a.g.e., s.46
180 Benno Torgler ve Friedrich Schneider, “Does Culture Influence Tax Morale? Evidence from
Different European Countries”,
[http://www.economics.uni-linz.ac.at/Schneider/Torgler%20Paper.pdf, 2004], Erişim: 24.12.2005., s.26.
181 Fevzi Demir, Şükrü Karatepe, Anayasa Hukukuna Giriş, 2.Basım, Evrim Basım Yayın
yargının birbirinden ayrı ve bağımsızlığı göz önünde bulundurularak yapılan bir sınıflandırmadır.
Bu sınıflandırmaya göre yasama ve yürütme güçlerinin tek elde birleşmesi halinde güçler birliğine dayanan bir hükümet sisteminden bahsedilir. Yasama ve yürütme güçleri bir kişide veya kurulda birleşiyorsa salt (mutlak) monarşi adını alır. Yasama ve yürütme güçleri halk tarafından seçilen bir meclis elinde toplanmışsa meclis hükümeti adını alır182. Yasama ve yürütme organını ayrılığı kuvvetler ayrılığı şeklinde ifade edilip, yasama ve yürütme organı arasında ayrılık sert ve kesin ise başkalık sistemi; yasama ve yürütme organı arsındaki ayılığın derecesi ılımlı ve yumuşak ise parlamenter sistem olarak adlandırılır. Ancak her üç sistemde de yargının bağımsız olması dikkat çekicidir. Meclis hükümeti sistemi günümüzde İsviçre’de, parlamenter sistem ülkemizde ve İngiltere’de, başkanlık sistemi ise Amerika’da uygulanan bir sistemdir. Siyasal düşünceler tarihinde devletin bu şekilde organlara ayrılması fikrini ilk olarak John Lock ortaya atmış, daha sonraları Montesquieu şiddetli savunucusu olmuştur. Aşağıda bu üç sistem kısaca açıklanıp siyasi istikrar üzerindeki etkileri ortaya konmaya çalışılacaktır. a. Meclis Hükümeti Sistemi
Yukarıda kısaca tanımladığı gibi yasama ve yürütme organının tek elde yani mecliste toplandığı bir sistemdir. Sistemin temel özellikleri arasında meclisin üstünlüğü ilkesi vardır. Meclis bu üstünlüğü anayasadan almakta olup; bu sistemde, yasama ve yürütüme organın bütün yetkileri mecliste toplanmıştır. Bu sistemde yasma organının yürütüme organı karşısında göreli bir üstünlüğü vardır.
Sistemin ilginç özelliklerinden biriside başbakanın olmayışıdır. Diğer bakanlar meclis tarafından seçilmekte ve bakanlar yapmış oldukları eylem ve faaliyetleri konusunda meclise karşı sorumlu tutulmaktadır. Devlet Başkanı sembolik yetkilere sahip olup, yine başkanı da meclis seçmektedir. Yürütme organının gerektiğinde azledebilme yetkisi, yürütmenin aldığı kararları ortadan kaldırma veya değiştirebilme yetkisinin mecliste toplanması yasamanın yürütme karşısındaki üstünlüğüne dair özelliklerdir.
Bu sistem günümüz İsviçre’sin de uygulanmaktadır. Türkiye Cumhuriyeti’nde de 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu ve 1924 anayasası çerçevesinde Meclis hükümeti sistemi kabul edilmiş, ancak dönemin getirdiği zorunluluklar ve olağanüstü durum nedeniyle, uygulamada yasama yürütmenin üzerinde bir güç olmamış aksine yürütmenin yasama karşısında üstün olduğu bir model uygulanmıştır.
Siyasi istikrar açısından bakıldığında meclis hükümeti sisteminin daha demokratik olduğu söylenebilir. Ancak sosyalist veya faşist olmayan yönetimlerde uygulandığında, aynı Meclis çatısı arasında birçok farklı görüş ve ideolojiye sahip vekiller
182 Fevzi Demir, Türkiye’de Siyasi İstikrar Sorunu ve Çözüm Yolları, İTO Yayını No:51,
bulunduğundan ve her hükümet değişikliğinde hükümetin bu farklı görüş ve ideoloji kompozisyonu değişeceğinden, hükümet politikalarında bir istikrarın sağlanması da mümkün olmayacaktır. Kaldı ki bu tür yönetimlerde bir süre sonra kamplaşmalar parti benzeri bir görünüm arz edeceğinden ya Türkiye’de olduğu gibi çok partili yaşama geçilecek veyahut parlamento, adı parti olmayan “parti-benzeri” kampların rekabet alanına dönüşecektir. Bu ise istikrarın meşruiyeti açısından sıkıntıya neden olacaktır; çünkü bir grubun uyguladığı yanlış politikalar Parlamentonun tamamına mal edilecek ve bu kurumun toplum nezdindeki güvenilirliğinde azalma görülecektir.
b. Parlamenter Sistem
Kuvvetler ayrılığı prensibinin daha ılımlı ve yumuşak uygulandığı bir hükümet sistemi olup, bugün birçok ülkede uygulanmaktadır. Parlamenter sistemin daha ılımlı ve yumuşak olmasındaki mana, yasama ve yürütme organı arasındaki fonksiyonel işbirliğinden ileri gelmektedir. Bu sistemde bazı devlet işleri ancak yasama ve yürütme organının işbirliği ile gerçekleştirilmektedir. Yasaların hazırlanması, önerilmesi, ilan ve yayılması yürütme organı tarafından yapılırken; yasama organı da yasaları görüşerek kabul etmektedir (Demir, 1998;10). Bu özelik sistemi diğerlerinden ayıran en belirgin özelliktir.
Parlamenter hükümet sistemini, temsili demokrasinin öteki uygulamalarından ayıran diğer özellikler şu şekilde sıralanabilir:183
• İki başlı yürüte,
• Bağımsız ve Sorumsuz devlet başkanlığı, • Parlamentoya karşı sorumlu kabine, • Uyumlu ve birlik içinde çalışan kabine, • Yürütme organının yasamayı feshi.
Bu sistemde de hükümet meclisin içinden çıkmaktadır.
Ülkemizde de uygulanan bu sistem meclis çoğunluğunu elde eden partiye hükümeti kurma görevi verilir. Güçlü ve istikrarlı bir hükümet için çoğunluk kuralı siyasi gerekliliktir. Çünkü azınlık hükümeti olarak kurulan bir hükümetin güvenoyu alması ya da güvenoyu alsa bile uzun süreler iktidarda kalma şansı zayıftır. Bu yüzden azınlık hükümetleri uzun vadeli planlar ve uygulamalardan başarılı olamayacak ve seçim odaklı çalışacaktır. Sonuç olarak bir istikrarsızlık unsuru olarak karşımıza çıkacaktır. Parlamenter sistem farklı şekillerde olmakla birlikte ülkemizde, İngiltere’de ve Almanya gibi demokratik gelişmiş devletlerde uygulanmaktadır. Parlamenter sistemde hükümeti kuran partinin başkanı ve üyeleri, uygulamada başbakan ve bakanlar kurulunu
oluşturmaktadırlar. Bu şekliyle mecliste çoğunluğu elde eden siyasi parti yürütmeyi oluşturduğu gibi meclis çoğunluğu nedeniyle meclisi de kontrolleri altına almış olurlar. Hükümeti oluşturan parti ya da partilere ait milletvekillerinin parti liderlerine kalacakları göz önünde bulundurulduğunda şöyle bir tablo ortaya çıkmaktadır; hükümeti oluşturanlar ve meclisi yönlendirenler aynı parti üyeleri olmakta ve kuvvetler ayrılığı ilkesi yerine kuvvetlerin birleştirilmesi gerçekleşmektedir184. Demokratik toplumlarda meclisin halk adına hükümeti denetlemesi olasılığı ortadan kalkmaktadır. Yapılan yolsuzluk ve usulsüzlükler hakkında verilen gensoru ya da meclis soruşturması gibi meclisin denetim araçlarından sonuç alınması pek mümkün değildir. Ülkemizde de bu tür istikrarsızlıklar sık sık yaşanmaktadır. Bu istikrarsızlık konusunda muhalefet partileri etkin olamazsa, meclisin dışında sivil toplum örgütleri tarafından bir muhalefet oluşabilir.
c. Başkanlık Sistemi
Başkanlık sistemi de temsili demokrasilerde mevcut olup, sistemi parlamenter sistemden ayıran en belirgin özellik yasama ve yürütme organının birbirinden kesin ve kati bir şekilde ayrılmasıdır. Başkanlık sisteminin temel özelliklerini Prof. Dr. Şeref Gözübüyük şu şekilde sıralamıştır 185:
• Başkanlık sistemi, katı bir güçler ayırımı ilkesine dayanır. Yürütme, halkın seçtiği Başkan, yasama ise Kongre tarafından yerine getirilir.
• Başkan, yürüme görevini tek başına elinde tutar. Başkan hem devlet başkanı, hemde hükümet başkanı görevini yürütür. Bakanlık görevini yürütenler doğrudan doğruya başkana karşı sorumludurlar.
• Parlamenter sistemdekinin aksine, bu sistemde yürütmenin yasamayı dağıtması, yasamanın da yürütmeyi düşürmesi olanağı yoktur.
• Yasama ile yürütme arasındaki ilişkilerde dengeyi sağlamak üzere denetim ve denge sistemi geliştirilmiştir. Buna göre yürütmenin bazı işlemleri, örneğin bazı üst düzey yöneticilerinin atanması Senatonun onayını gerektirir. Buna karşılık, Başkanın da yasamadan geçen yasaları veto etme yetkisi vardır.
Başkalık sisteminin siyasal istikrar açısından parlamenter sisteme nazaran bazı üstünlükleri olduğu söylenebilir. Bir kere başkanlık sisteminde Başkanın görev süresi sabittir. Başkan parlamento tarafından (son derece istisnai bir durum olan anayasal azil
184 Arslan, a.g.e., s.153. 185 Gözübüyük, a.g.e., s.29.
dışında) görevden alınamayacağı gibi, konumu parlamento çoğunluğunun değişmesinden de hiçbir şekilde etkilenmez. Bundan dolayı hükümetsizlik diye bir sorun söz konusu olmaz, yani yürütme istikrarlıdır186. Yasama ve yürütme organının ayrı ayrı seçilmesi, halkın hem yasamaya hem de yürütmeye doğrudan katılımını sağlaması bakımından daha demokratik bir sistem olduğu söylenebilir. Ancak başkanın görev süresinin sabit olması, enseliği ortadan kaldırıp siyasal istikrarsızlığa sebebiyet verebilir. Ayrıca “siyasal düzeyde veto makamının çokluğu önem taşımaktadır. Yapılan ampirik çalışmalar göstermektedir ki, birden fazla veto makamının bulunduğu demokrasilerde vergi yapısı ve kanunları daha istikrarlı bir görünüm sergilemektedir. Bu bakımdan başkanlık sisteminin vergi yapısı ve gelirlerinde olumsuz etkilere sahip olduğu yönünde görüşler mevcuttur”187.