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Vale destacar que, conforme já apontado nos critérios de escolha dos casos analisados, a inclusão do CGABC no quadro analítico visa a encontrar pistas de como se dá o processo de discussão em relação à decisão de adaptar-se ou não à lei. Portanto, outra peculiaridade merece destaque: de modo diverso das demais experiências, o CGABC, desde o início dos trabalhos a respeito da lei, não considerou a possibilidade de não adaptar-se à nova personalidade jurídica. Sua atuação frente às discussões da lei no plano federal, por meio das lideranças políticas ligadas ao ABC e ao governo Lula, já o colocavam em uma condição de espera em relação à lei.

Tendo em vista os diversos instrumentos que deram subsídio à formulação da lei, como a Carta do ABC, relatórios e artigos publicados por Celso Daniel, assim como a ligação do ABC aos gestores e técnicos ligados à formulação da lei no governo federal, a adaptação do CGABC foi dada como condição automática.

No entanto, a demora na adaptação, de modo diferente dos consórcios Codivap e Conderg, envolveu sobremaneira disputas e divergências políticas. Este descompasso de interesses teve ligação direta com o quadro político que se configurou após a aprovação da lei. Segundo os registros dos noticiários e as entrevistas realizadas, a eleição de prefeitos opositores ao PT implicou a retração das atividades do CGABC, o que também motivou a ausência de prioridade atribuída à lei até o ano de 2007. A importância que a dinâmica

política exerce sobre a tomada de decisões dos consórcios ilustra como a transformação de um aspecto legal da organização pode sofrer interferências das mais diversas situações.

Resultado também de uma dinâmica política, porém de modo distinto, o Codivap apresentou demora em relação à discussão a respeito da adaptação à lei. A discussão acerca da Lei de Consórcios Públicos não teve lugar na agenda de reuniões do consórcio, ainda que alguns de seus membros integrantes participassem de outros consórcios que discutiam a adaptação à lei, como é o caso do Consórcio Três Rios. A retomada das discussões a respeito da transformação do Vale do Paraíba em Região Metropolitana deslocou aquele tema para uma escala muito inferior de prioridades. Além disso, um consórcio com tantos municípios e eleições anuais acaba indicando que os temas podem seguir uma rotatividade muito elevada, que varia de acordo com o presidente eleito.

Essas questões parecem indicar que os consórcios tendem a interpretar a adaptação do arranjo aos moldes da lei como uma alteração localizada apenas no plano administrativo, em detrimento do impacto da adaptação, no plano político, dos municípios integrantes do consórcio.

Relembrando um dos pressupostos da formulação da Lei de Consórcios Públicos, que pretende possibilitar instrumentos de pactuação federativa mais sólidos e consistentes, cabe destacar que, apenas na entrevista com o Prefeito de Ribeirão Pires e presidente do CGABC, os aspectos relacionados à coordenação de responsabilidades entre os entes, aproximação política, compartilhamento de responsabilidades entre os municípios foram citados, enquanto os aspectos relacionados a mudanças operacionais relacionadas à questão fiscal, questão tributária, pendências administrativas e possibilidades de captar maior volume de recursos foram citados com maior recorrência.

O próprio cenário político desfavorável no CGABC foi acentuado ao serem trazidos fatores de outra ordem para a discussão da adaptação do CGABC. Os relatos envolvendo a necessidade de profissionalização do quadro de funcionários e, por consequência, a reorganização da estrutura de funcionamento dos consórcios, foram questões levantadas pela investigação, que apontaram também a resistência dos prefeitos em relação às obrigações assumidas pelos prefeitos, com o não descumprimento de um dos membros.

Esta última questão não foi levantada apenas pelo CGABC, mas pelo presidente atual do Conderg, que relatou presenciar o desconforto dos prefeitos em relação ao termo “solidário” quando se referia às obrigações financeiras assumidas. Para o prefeito, a preocupação dos gestores em ter suas prestações de contas individuais atreladas às atividades

do Conderg implicou resistência em relação à adaptação, ainda que o maior peso decisório tenha-se concentrado na discussão em relação à isenção da quota patronal.

Os fatores ligados aos entraves administrativos ficaram na primeira ordem de discussões a respeito da adaptação no Conderg. A particular situação desse consórcio quanto ao processo judiciário envolvendo a interpretação do Tribunal Regional do Trabalho quanto à sua condição jurídica – se público ou privado – apontam o quanto os consórcios públicos persistiram num ordenamento jurídico confuso e inconcluso.

Isso resultou, obviamente, em uma instituição híbrida, mas que, apesar disso, foi reconhecida, principalmente pela Política Nacional de Assistência à Saúde, como instrumento estratégico para a implementação de políticas públicas de saúde em escala regional.

Esse reconhecimento, no caso do Conderg, resultou em entraves administrativos, devido à utilização dos mecanismos de recolhimento dos impostos do setor privado em uma instituição constituída por entes públicos, e na constituição de outro consórcio paralelo, mas constituído como consórcio público de direito público.

Essa situação inclusive sinaliza o comportamento de outros consórcios identificados no Apêndice A deste trabalho, que têm sido criados com finalidades diversas, dentre elas a regulação de serviços públicos, beneficiando-se de seus instrumentos, mas mantendo os consórcios anteriores em funcionamento, sem, contudo, conduzir a adaptação do atual.

Os consórcios analisados não resistem à lei em si e aos instrumentos por ela constituídos, mas sim à adaptação de seu funcionamento em função do que a lei apresenta.

A adaptação jurídica prevê dificuldades operacionais simples, mas que demandam tempo e preparo técnico para sua condução. Um exemplo disso é a alteração do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) na Receita Federal. De acordo com Maria Mirtes Gisolfi (2010), diretora jurídica do CGABC, os próprios fiscais da Receita Federal têm encontrado dificuldade para compreender os aspectos relacionados à figura jurídica do consórcio público de direito público.

As questões relativas aos encargos trabalhistas como principal entrave para a adaptação do Conderg à lei representam não somente o modo como a lei opera nas atividades administrativas do consórcio, mas também como as atividades de um consórcio podem ter relação direta com o desenvolvimento socioeconômico de uma região.

Essa particularidade – ainda que uma experiência entre tantas no estado de São Paulo – demonstra que a lei, ainda que tenha vislumbrado a superação de limitações no funcionamento dos consórcios e no próprio pacto federativo, por meio de um novo modelo de

arranjo, não previu nenhum mecanismo transitório para auxiliar essas experiências – por meio de um diálogo pré e pós-lei – a encontrarem a melhor maneira de se adaptarem.

Conquanto a lei tenha procurado resolver o problema da fragilidade jurídica dos consórcios intermunicipais, criou um grupo de consórcios ainda mais à margem dos dispositivos institucionais, na medida em que agora estarão fora da sistemática de uma lei. Além disso, acabou colocando em xeque uma série de experiências que, se antes eram deslegitimadas pela ausência de legislação específica, a partir desse marco legal ficarão sem legitimidade por não se enquadrarem nos moldes da nova legislação.

As implicações administrativas, conforme o que a pesquisa apontou, foram muito além dos entraves burocráticos e legais. O impacto direto que o Conderg possui sobre a geração de quase 400 empregos em um município de aproximadamente 8 mil habitantes coloca em evidência as consequências diretas e indiretas da aplicação da legislação dos consórcios à realidade de entidades como o Conderg. Considerar o impacto social e econômico de uma legislação demonstra o grau de institucionalização que um serviço público pode obter ao longo de seu desenvolvimento. Além dessas questões, as mudanças estatutárias e da condição jurídica do consórcio poderiam colocar em risco o fornecimento de um serviço essencial de saúde a uma região de aproximadamente 480 mil habitantes.

De maneira bastante análoga ao Conderg, o Codivap não avançou muito nas discussões da adaptação da lei pelo desinteresse em prestar serviços públicos aos municípios participantes da entidade. Seu perfil de canalizador político dos municípios junto às autoridades do governo do estado e do governo federal demonstra as diversas maneiras de atuação que um consórcio entre entes da Federação pode assumir para atender a seus interesses.

No entanto, uma situação bastante relevante do Codivap é que a discussão da lei, apesar de ter perpassado algumas reuniões da entidade, ocorreram de modo muito distante da tônica que os demais consórcios apresentaram. Enquanto o Conderg e o Codivap buscaram informações relativas à adaptação por meio dos secretários jurídicos e assessorias técnicas, no Codivap a decisão final da adaptação à lei ficou sob responsabilidade do assessor jurídico atual. Essa condição de marginalidade da discussão do Codivap acerca da legislação, apesar de ser apontada como uma consequência do desinteresse da entidade em prestar serviços tipicamente públicos, também é reconhecida como resultado da predominância das discussões a respeito da criação da Região Metropolitana do Vale do Paraíba, que dominou a agenda de reuniões a partir do ano de 2007, mesmo ano de aprovação da regulamentação da Lei de Consórcios.

5.6 Para além dos três casos: a não participação de outros setores da sociedade como