Altın Yumurtlayan Horoz

Não sendo a dinâmica local algo estanque, a realidade dos municípios e os interesses dos membros participantes pode representar a necessidade de mudar a maneira de atuar conjuntamente. Apesar disso, as experiências analisadas demonstraram que cada consórcio conseguiu – novamente, cada um à sua maneira – definir um perfil de atuação, uma área de atuação na qual se legitimou e institucionalizou enquanto instância de ação.

A experiência mais antiga, o Codivap, quando iniciou seus trabalhos, pretendia atuar como um canal de aproximação política, mas principalmente como articulador para a formulação de políticas públicas que viessem a beneficiar toda a região envolvida no consórcio. O quadro atual demonstra que o objetivo de contribuir para o desenvolvimento socioeconômico da região voltou-se unicamente para a utilização política do Codivap como instrumento de pressão para os municípios-membros conquistarem apoio político e investimentos.

Seu perfil de atividade é voltado para o desenvolvimento, mas de uma maneira mais genérica. A gente, por exemplo, hoje vai servir como um canal de comunicação com o Alckmin, que ainda nem assumiu. Os municípios buscam o consórcio para se fortalecer, principalmente os pequenos. Se ele vai sem o Codivap, pode levar até seis meses pra ser atendido. A partir da hora que ele está no Consórcio, ele é quem vem aqui, em um almoço, uma aproximação mais forte. A gente elimina as barreiras da tropa de choque do Governador. Os Prefeitos que não conseguem ir no Palácio, podem colocar suas questões políticas nas nossas reuniões. (VIEIRA, 2010).

O Conderg teve suas transformações mais ligadas aos tipos de serviços administrados conjuntamente, adequando-se às necessidades locais e à existência de incentivos financeiros para sua concretização. No entanto, a manutenção dos serviços relacionados à área da saúde e infraestrutura em detrimento das demais atividades aponta que o consórcio também conseguiu definir um eixo de atuação mais estável.

[...] a gente já tem um perfil de trabalho definido que é a administração das estruturas de saúde. Ele acabou se fortalecendo na área da saúde por uma condição de necessidade de investir-se nessas áreas e pela convivência de investimentos externos para que isso acontecesse. (GIANTOMASSI, 2011).

Ainda em relação às transformações no modo de atuar conjuntamente, o CGABC, assim como os demais, colocou em pauta ao longo de sua atuação a discussão de diversos temas representativos dos interesses e do contexto local: resíduos sólidos, preservação de

mananciais, reforma tributária, construção de hospital regional, instalação de universidade federal, desenvolvimento econômico, saneamento; e atualmente vem discutindo a uniformização tarifária e a regulação do sistema de abastecimento de água da região. Vale lembrar que, de modo diferente das demais experiências deste trabalho, os temas discutidos no ABC vêm acompanhados da elaboração de um planejamento estratégico com validade de dez anos.

Nosso consórcio do ABC foi criado visando uma instituição que pudesse representar nas questões comuns as sete cidades em algumas áreas específicas, mas como já era esperado, transformou-se em uma entidade de planejamento regional, e que pretende nas mais diversas áreas atuar conjuntamente. (VOLPI, 2010)

Portanto, além de refletirem as alterações na dinâmica local dos municípios, tais transformações refletem também a flexibilidade do pacto antes acordado entre os municípios, que, por meio de um estatuto, permitia abrangência em relação aos objetivos de atuação dos consórcios, não previa nenhum método de rateio de despesas mais sistemático que garantisse o cumprimento, e prestava pouco esclarecimento das atividades exercidas. Os estatutos tampouco eram atualizados. No Conderg, por exemplo, a última alteração estatutária é de 1999 e, no caso do Codivap, ainda tem validade o documento de constituição redigido há mais de 20 anos.

Ou seja, fora da sistemática da Lei nº 11.107/2005 existe muito menos controle e mais liberdade de ação para os consórcios, ainda que não signifique que isso seja bom ou ruim para suas atividades. Permitindo aos consórcios ampla gama de áreas de atuação, os consórcios puderam adaptar-se às mudanças de âmbito local, sem grandes modificações em suas normas de constituição.

Salvo o Codivap, que teve suas transformações muito mais ligadas ao modo de integrar politicamente os prefeitos da região, o Conderg e o CGABC desenvolveram-se nas mais diversas áreas sem ter, contudo, de especificar as condições de funcionamento do consórcio para atuar nessas áreas. Nos moldes da lei, o CGABC especificou suas finalidades gerais e específicas e autorizou diversas ações conjuntas, com gestão associada de serviços e regulação de serviços públicos.

Essa flexibilidade da lei, por sua vez, aponta a informalidade que os instrumentos de constituição dos consórcios tiveram ao longo desses 40 anos. Sem critérios claros para a definição de como, onde e com o quê os municípios atuarão conjuntamente, o novo instrumento de pactuação de cooperação – validado pelo protocolo de intenções – acabou

sendo identificado como um instrumento representativo da rigidez, do engessamento da lei, termos utilizados pelos gestores dos consórcios para referendar tal contexto.

Nesse sentido, entre a informalidade dos mecanismos de pactuação federativa e a dinâmica local residiram as possibilidades de cada consórcio construir, em seu desenvolvimento, normas, procedimentos de funcionamento, parcerias, apêndices consultivos eficazes, porque, de alguma maneira, conseguiram alcançar os objetivos desses arranjos, ainda que com limitações.

Desse modo, quando apontamos o sistema federativo brasileiro como uma instituição formal que influencia no comportamento dos consórcios, queremos dizer que ele possibilitou: a constituição de arranjos dessa natureza, tendo em vista a autonomia dos entes federados; a flexibilização de seus instrumentos de pactuação, dada a ausência de instrumentos formais de pactuação de interesses e funcionamento; a formalização de normas e características mais flexíveis no interior dos consórcios.