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Na seção 3.3.3, constatamos que o modelo de gestão do TCE-PE é percebido por diversos dos seus segmentos organizacionais e institucionais como sendo predominantemente burocrático, inspirado que é pela doutrina positivista de “ordem e progresso”, ou seja, de causa e efeito. Essa mesma inspiração cartesiana, que exploramos na seção 2.1, também está

refletida naquilo que podemos chamar de modelo de controle externo adotado pelo Tribunal de Pernambuco.

Esse modelo está regulado por princípios que caracterizam um modelo centrado na legalidade e na conformidade dos procedimentos, com pouca ou nenhuma ênfase nos resultados da gestão. Esses princípios estão presentes na Constituição Federal em seu artigo 70 (repetindo-se nas Cartas Estaduais), que estabelece os limites do controle administrativo sobre a gestão governamental aos aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacional e patrimonial. Esses aspectos, conjugados aos princípios constitucionais que dão o contorno jurídico ao controle externo – legalidade, economicidade e legitimidade – contribuem para cristalizar uma cultura de controle demasiadamente focada no processo, em detrimento dos resultados.

Segundo Jund Filho (2002), as doutrinas de gestão pública estão em processo acelerado de evolução, em consonância com os princípios da Nova Gestão Pública, fenômeno esse que vem exercendo significativa influência nos modelos de controle administrativo. Em contraponto à auditoria tradicional, surge o que se vem chamando de auditoria de desempenho, ampliando consideravelmente o escopo dessa atividade e provocando uma mudança na concepção do propósito dessa função do ciclo da gestão administrativa.

Não obstante essas observações críticas, não é objeto deste estudo uma análise vertical do modelo constitucional de controle administrativo, que tem nas cortes de contas o órgão técnico encarregado. Nosso objetivo é contextualizar e introduzir os conceitos dos tipos de auditoria citados anteriormente, para depois trazer à evidência o modelo predominante no TCE-PE, o que faremos seguindo a conceituação adotada por Jund Filho.

a) Auditoria Tradicional

A auditoria tradicional caracteriza-se pela verificação da conformidade da ação administrativa de uma organização com as normas legais previamente estabelecidas. No âmbito governamental, a técnica da auditoria busca ainda coletar informações sobre os resultados das demonstrações financeiras decorrentes das transações, operações e procedimentos sob a responsabilidade de determinado agente público. Essa atividade se dá no âmbito de uma prestação de contas, que deve ser transparente o suficiente para demonstrar a

conformidade da conduta do agente com o seu discurso público, à luz das normas que regem a expectativa dessa conduta. O papel do auditor, nesse tipo de auditoria, é, pois, examinar e informar sobre eventuais desconformidades da ação em relação aos critérios normativos aplicáveis à gestão pública governamental. O objetivo desse tipo de auditoria é, portanto, impedir – e corrigir – os procedimentos que representem o desvio da legalidade, legalidade essa que seria o vetor da condução da boa e regular gestão pública.

b) Auditoria de Desempenho

Enquanto a auditoria tradicional se preocupa com os aspectos da conformidade legal da atividade do gestor, a auditoria de desempenho tem o foco nos resultados esperados de determinado órgão público. Em outras palavras, enquanto uma responsabiliza o gestor pela forma inadequada de atuação, a outra entende que as organizações devem ser responsabilizadas pelos resultados dessa atuação. Nesse caso, o papel do auditor é avaliar aspectos relacionados aos programas e as variáveis que influenciam a sua execução, o que pode, inclusive, envolver os aspectos de legalidade. Jund Filho ressalta que não há uma literatura ampla ou convergente, do ponto de vista de conceitos e definições, sobre esse tipo de auditoria. Todavia, o que buscamos nesta seção é demonstrar que existe um outro tipo de atividade de verificação que tem como principal objetivo a prestação de contas sobre o desempenho da organização, em termos de confronto entre resultados esperados e os que são efetivamente gerados pela atividade da administração pública, com eficiência e economia. No nosso trabalho chamaremos esse tipo de auditoria de Auditoria de Natureza Operacional- ANOP, porque essa é a expressão utilizada no âmbito do Tribunal de Contas da União e também no TCE-PE, e que tem um viés de contraposição ao modelo tradicional de auditoria de prestação de contas.

Feita a distinção, passamos à investigação do modelo adotado pelo TCE-PE, a partir do exame dos seus procedimentos de auditoria. Isso foi feito analisando-se a suas competências constitucionais, bem como suas normas internas que lhe regulamentam esse tipo de atividade. Por fim, por meio dos seus relatórios de atividades anuais, verificamos o número de auditorias de natureza operacional realizadas nos três últimos anos em confronto com aquelas de natureza tradicional, a fim de identificar o modelo predominante.

O Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco possui suas competências insertas na Constituição do Estado por meio dos artigos 30 a 33. Sua estrutura e organização estão regulamentadas em sua Lei Orgânica, de n.º 12.600/2004, e pelo seu Regimento Interno, Resolução n.º 03/92. Essas atribuições legais conferem-lhe competência subordinante em matéria de controle externo, impondo aos órgãos jurisdicionados um modelo padrão de prestação de contas. A mesma lei estabelece os parâmetros que irão guiar as deliberações da Corte em relação à situação de regularidade ou irregularidade das contas.

De acordo com a Lei Orgânica da Corte pernambucana, as contas devem ser julgadas irregulares quando forem comprovadas as seguintes ocorrências:

1. conduta da administração tipificada como ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei;

2. grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;

3. culposa aplicação antieconômica de recursos públicos; 4. desfalque, desvio de dinheiro, bens ou valores públicos;

5. descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido ciência, feita em processo anterior de Tomada e Prestação de Contas.

Percebe-se então, como já alertado anteriormente, que o enfoque da ação de controle da Corte pernambucana está centrado na conformidade da gestão governamental ao ordenamento jurídico posto, mormente em seus aspectos de legalidade, fato esse revelado pela forma em que estão estabelecidas as possibilidades de deliberação de suas instâncias julgadoras, que não prevêem sanção para os casos de não cumprimento de metas de resultados.

Os processos de prestação de contas exigidos em decorrência das Constituições Federal e Estadual, em seus os artigos 71 e 30, respectivamente, são formalizados em estrita conformidade com as exigências mencionadas nas Resoluções de n.ºs 001, 002 e 003/200819, as quais elencam todos os documentos que deverão constar nos pertinentes processos. O tipo de auditoria que deve ser aplicada para a verificação das informações desses processos é a

chamada auditoria ordinária, assim definida pelo artigo 13 da Lei Orgânica do TCE-PE, que tem como escopo a verificação da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos e fatos administrativos, bem como a compatibilidade dos registros às normas e princípios geralmente aceitos, nos aspectos orçamentário, financeiro e patrimonial. A análise do rol de documentos e procedimentos previstos nessa normatização confirma que essa auditoria ordinária é, então, a mesma a que chamamos de tradicional. Essa vinculação legal significa dizer que o tipo de auditoria utilizado para o exame das contas anuais dos responsáveis por bens e dinheiro públicos é compulsoriamente de natureza tradicional.

Nesse mister, os auditores do TCE aplicam programas de auditoria e, caso encontrem pontos relevantes de desconformidades, devem apontá-las em seu relatório circunstanciado que servirá de base para o juízo de valor dos Conselheiros20, os quais irão julgar21 as contas examinadas. Essas contas podem ser julgadas regulares, irregulares ou regulares com ressalvas.

As contas julgadas irregulares podem tornar os responsáveis inelegíveis por um período (após o trâmite no Tribunal Eleitoral competente), e ainda obrigá-los ao pagamento de multas pelas irregularidades cometidas e a ressarcimentos por atos anti-econômicos. As contas julgadas regulares com ressalvas não maculam a atuação política do gestor, mas podem ensejar a aplicação de multas, bem como tais irregularidades ressalvadas, em se repetindo nos exercícios seguintes, poderão levar à rejeição das contas respectivas. Essa é, em síntese, a forma como se desenvolve um processo de prestação de contas sob a ótica da auditoria tradicional no âmbito do TCE-PE.

A auditoria de natureza operacional, que é aquela voltada para a análise dos resultados e do desempenho dos órgãos governamentais, está regulada conforme dispõe o artigo 13, §2º, da sua Lei Orgânica, na forma da Resolução TC n.º 002/2005. Os programas, o escopo e a finalidade da auditoria de natureza operacional – ANOP, revelam que este é um procedimento diferenciado da auditoria tradicional, muito embora o processo de formalização dos procedimentos de ambas sejam semelhantes, diferenciando-se na fase de resultado final. Isso

20

O Tribunal é composto por sete Conselheiros que têm a competência de julgar, em Câmaras ou em Tribunal Pleno, as contas dos gestores públicos estaduais e municipais.

21 _{O julgamento do Tribunal de Contas não alcança o agente político (prefeitos e governadores) que não seja}

também ordenador de despesas, considerado assim aquele que autoriza o empenhamento de despesas. Nesses casos, o Tribunal emite um Parecer Prévio que será julgado pelo Poder Legislativo correspondente, podendo ser rejeitado por maioria de 2/3.

porque não há um julgamento de contas, uma vez que a ANOP é tipificada com uma auditoria

especial e, como tal, não se aplica ao processo regular de prestação de contas. Nesses casos, a

deliberação da Corte é no sentido de fazer recomendações que serão monitoradas e, caso não atendidas, o Tribunal poderá aplicar multa ao responsável. Verifica-se, portanto, que, no âmbito TCE-PE, os processos para o qual são utilizados os métodos da auditoria especial, categoria em que foi classificada a ANOP, são exceção, e não a regra.

Essa constatação categórica é confirmada na práxis do Tribunal. Verificamos que, da regulamentação pela Resolução 002/2005 até o final do exercício de 2007, foram formalizados apenas 15 processos de auditoria de natureza operacional no TCE-PE. Por outro lado, nesse mesmo período, foram julgados22 2.552 processos de prestação de contas de ordenadores de despesas.23 Ressalvamos que, de um lado, trata-se de processos formalizados e, do outro, de processos julgados, o que tornaria, numa matemática rigorosa, equivocada a tentativa de procedermos a uma razão entre esses números. Todavia, considerando que o número de processos de prestação de contas julgados oscila em torno de uma média histórica não muito distante daquelas dos processos que são formalizados, e apenas por um exercício de visualização numérica, teríamos: 15/2552 = 0,00587, ou 0,587%. Ou seja, o percentual de ANOP em relação ao número de auditorias tradicionais de prestação de contas gira em torno de ½ %.

Outro dado que revela a incipiente situação da ANOP no TCE-PE é que todas as unidades que são subordinadas à sua Coordenadoria de Controle Externo-CCE (área-fim), possuem, de acordo com a Resolução TC n.° 002/2005, competência para desenvolver a auditoria de natureza operacional. Entretanto, esse tipo de auditoria é ainda hoje exercido no âmbito de um grupo de trabalho que ainda não logrou estender para as demais unidades de controle a tecnologia específica, retro-alimentando, assim, a fragilidade desse tipo de auditoria no modelo de controle da Corte pernambucana.

Não pretendemos com essa constatação afirmar que a auditoria tradicional de conformidade legal não seja mais necessária. Ao contrário, em Estados de Direito, como o

22

Não foi possível obtermos o número de processos formalizados.

23 _{Correspondentes a prestações de contas de Ordenadores de Despesas de Prefeituras, Secretarias do Estado,}

Autarquias, Empresas Públicas, Fundações, Convênios, Subvenções Sociais, prestações de contas encaminhadas pela Contadoria Geral do Estado, Análises de Gestão Fiscal, Verba do Sistema de Incentivo à Cultura, Prestações de Contas Especiais. Esse número não leva em consideração processos de aposentadoria, atos de pessoal, auditorias especiais e denúncias.

nosso, a legalidade é princípio pétreo, inafastável. O combate à corrupção e a fiscalização dos gastos sob a ótica da honestidade e da lisura, é condição básica para uma sociedade mais ética e com mais igualdade. O que queremos é demonstrar a necessidade de um modelo mais flexível, mais alinhado com os princípios de uma nova gestão pública. Se ao cidadão interessa que o dinheiro arrecadado com os impostos que paga sejam aplicados com correção, é igual ou maior o seu interesse que esse mesmo dinheiro seja capaz de produzir um sistema de saúde mais ágil no atendimento e uma educação que consiga a efetiva universalidade na igualdade de oportunidades, interesse esse extensível à segurança, assistência social, segurança alimentar, dentre outras áreas sensíveis à sociedade.

Não obstante, tal necessidade já foi percebida pelo TCE-PE, o que pode ser constatado na medida em que sua missão e visão estratégicas, de forma complementar, revelam uma instituição preocupada em combater à corrupção e, ao mesmo tempo, contribuir para o aperfeiçoamento da gestão pública. Ora, se assim o é, esta seção parece-nos revelar uma distância bastante significativa entre o desejo e a necessidade existentes e o modelo de controle implementado atualmente, o qual confere uma atenção desproporcional a um dos lados dessa equação, o da conformidade normativa, em detrimento ao outro, da efetividade da ação administrativa, efetividade essa que se revela menos nos processos e mais nos indicadores sociais e econômicos.

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