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A reforma gerencial como modelo prescritivo, como visto na seção 2.2.3, carece de uma aplicabilidade imediata. Ao que vimos, o modelo da administração pública gerencial proposto por Bresser Pereira é mais um modelo principiológico e menos um modelo operacional. Queremos dizer que a sua prescrição não tem auto-aplicabilidade, não sendo, portanto, de utilidade direta a um estudo comparativo como exigido pelo presente trabalho.

Por essa razão, como solução metodológica para a pesquisa, utilizamo-nos de um modelo que indica os caminhos práticos para uma gestão pública compatível com os novos tempos paradigmáticos da teoria da complexidade e que se alinha, ao mesmo tempo, aos

princípios da administração pública gerencial: o modelo de excelência em gestão pública do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública.

Pode-se dizer que o modelo do GesPública teve sua origem remota no ano de 1956, com a criação da Comissão de Simplificação Burocrática que evoluiu em 1979, com o então Ministro Hélio Beltrão, para o Programa Nacional de Desburocratização. Nos anos 90, surgem, na seqüência, o Sub Programa de Qualidade e Produtividade na Administração Pública (1990) e o Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública – QPAP (1996). Em 2000 é criado o Programa da Qualidade no Serviço Público-PQSP e, finalmente, em 2005, por meio do Decreto n.° 5.378, o GesPública – Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização. Para muitos, o principal desafio a ser enfrentado pelo Estado brasileiro é de natureza gerencial. Essa compreensão fez com que se buscasse um modelo de excelência em gestão focado em resultados e orientado para o cidadão.

O GesPública, além de transformar a cultura das organizações públicas na direção da excelência em gestão, permite, ao mesmo tempo, comparações de desempenho entre organizações públicas brasileiras e estrangeiras e, dessas, com empresas e demais organizações do setor privado. Seu objetivo principal é conduzir nosso sistema de gestão a padrões internacionais de eficiência, eficácia e de efetividade nas ações necessárias à implementação das políticas públicas.

Essa característica de permitir avaliações comparativas é uma das razões pela qual adotaremos esse modelo como instrumento para uma das soluções metodológicas da nossa pesquisa, posto que necessitaremos de uma base de controle para verificar em que medida o modelo de gestão do TCE-PE está alinhado com os parâmetros da nova gestão pública. Mas não somente por essa razão. Também porque esse modelo – inspirado em critérios internacionais - está ancorado em princípios e fundamentos adequados à realidade constitucional brasileira e, ao mesmo tempo, alinhado com as teorias que romperam com o paradigma clássico mecanicista do pensamento positivista, sobre o qual já expusemos na seção 2.1. Esse alinhamento com a visão da organização como integrante de sistemas complexos está declarado no fundamento 3.1 do documento de referência do modelo, que pode ser conferido no sítio eletrônico http://www.GesPública.gov.br.

Um estudo foi desenvolvido pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico-OCDE com o objetivo de qualificar as administrações públicas de seus países membros. Duas foram as características comuns às piores administrações estudadas: foco nos processos e nos controles. No sentido contrário, constataram que as melhores administrações apresentavam, outra vez, duas características comuns: o foco em valores e em resultados.

A conclusão do estudo da OCDE não deve ser entendida como uma crítica à existência dos processos e controles, uma vez que são componentes fundamentais da administração pública ou privada, mas ao fato daquelas organizações não enxergarem mais esses componentes da gestão como os meios (mas, ao contrário, um fim em si mesmos) necessários para gerar valores e produzir os resultados que realmente interessam, quais sejam, aqueles que acontecem para fora da organização. No caso das organizações públicas, resultados que interessem à sociedade e que gerem os ganhos sociais necessários.

A gestão de excelência, ou de classe mundial, preconizada pelo GesPública tem a compreensão de que, para isso, faz-se necessário o desenvolvimento de valores que sustentem os processos e controles, fazendo-os orientar-se para os interesses da cidadania (LIMA, 2007, apud BIANCHI e MIRANDA, orgs.,2007). Aí, mais uma vez, demonstrada a sintonia com os princípios da reforma gerencial do Estado e o reconhecimento da complexidade do mundo da vida organizacional.

Assentado nesses fundamentos, a missão do GesPública posta em seu sítio eletrônico24 é “Promover a gestão pública de excelência, visando contribuir para a qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão e para o aumento da competitividade do País”. Com essa perspectiva, o GesPública tem a estrutura de programa e gerencia um prêmio, o Prêmio Nacional da Gestão Pública, que se baseia nos princípios e fundamentos da excelência em gestão pública, aplicando critérios que podem ser associados em blocos, quais sejam:

1. Planejamento – envolve critérios relativos a liderança, estratégias e planos, cidadãos e sociedade. Por meio da liderança forte, a alta administração planeja os serviços, os produtos e os processos, orientando-os para a melhor satisfação das necessidades dos cidadãos-usuários.

2. Pessoas e Processos – representa a execução do que foi planejado. Nesse momento, as pessoas, capacitadas e motivadas, materializam as ações que transformam objetivos e metas nos resultados esperados.

3. Informações e Conhecimento – é o ambiente de inteligência da organização. São os processos e estruturas organizacionais voltados para a avaliação dos dados e fatos internos da organização, bem como daqueles provenientes do ambiente externo e que possam influenciar o seu desempenho.

4. Resultados – representa o controle: acompanhamento do atendimento à satisfação dos cidadãos-usuários dos serviços e da ação do Estado; a execução financeira do orçamento; a gestão das pessoas e dos suprimentos de materiais; das parcerias institucionais; e o desempenho dos serviços/produtos e dos processos organizacionais.

A figura 1, transcrita do sítio eletrônico do GesPública, demonstra graficamente o relacionamento sistêmico existente entre os blocos (setas maiores) e entre as partes integrantes do Modelo (setas menores):

Figura 1 - Sistema GesPública

Até o ano de 2006, o modelo do GesPública ainda era composto por esses sete critérios. Essa versão foi aplicada no TCE-PE, em 2006, cujos resultados serviram de parâmetro para a nossa pesquisa. Convém salientarmos que, a partir de 2007, houve uma evolução do modelo, ao qual se incrementou mais um critério. Todavia, para efeitos da nossa

metodologia, esse ajuste não trará repercussão prejudicial, uma vez que os pressupostos do modelo permaneceram os mesmos, bem como o acréscimo de um critério não chega a ser significativo, mas apenas um refinamento do modelo.

O ciclo do GESPÚBLICA começa pela auto-avaliação do sistema de gestão da organização, que consiste na comparação do seu sistema de gestão com o modelo de gestão de referência expresso no Modelo de Excelência em Gestão Pública. Esse modelo, por sua vez, é instrumentalizado a partir dos critérios e requisitos (práticas) de excelência demonstrados no Quadro 4, os quais, depois de analisados, são registrados e pontuados em memoriais (Anexo B). Essa avaliação oferece um diagnóstico completo das condições em que se encontra o sistema de gestão da organização.

A avaliação pelo modelo do GesPública ocorre em três níveis: 250, 500 e 1000 pontos, conforme demonstra a figura 2 transcrita do sítio eletrônico do GesPública:

Figura 2 - Instrumentos de Avaliação do GesPública

Aos critérios do GesPública são associados determinados escores e requisitos. Os escores (pontos) são marcados em proporção direta ao número de práticas existentes na organização, decorrentes da quantidade de práticas observadas para cada requisito. Quanto mais práticas observadas, maior a pontuação da organização e mais próxima da excelência estará o seu sistema de gestão. Esse processo, como vimos, funciona em ciclos contínuos de melhoria de sua gestão.

Quadro 4 – Critérios, Requisitos e Pontuação do GesPública CRITÉRIOS CARACTERÍSTICAS (Requisitos)

1 – Liderança (25 pontos)

Exercício da liderança, valores e diretrizes; reconhecimento na e pela instituição e mecanismos de comunicação internos:A liderança é exercida visando ao atendimento às necessidades de todas as partes interessadas? Os valores e diretrizes da administração e da organização são disseminados, entendidos e aplicados pela alta direção? As competências necessárias aos líderes são identificadas e desenvolvidas? A alta administração analisa o desempenho global, por meio de indicadores? As decisões decorrentes da análise crítica do desempenho global são comunicadas à todos?

2 – Estratégias e Planos (25 pontos)

Processo de formulação e execução de estratégia global, levando em conta as demandas da sociedade, do governo e informações internas; monitoração e correção de planos de ação e execução: A organização possui um processo de

formulação de estratégias que considera todas as partes interessadas? As estratégias consideram informações e demandas da sociedade, do governo e da própria organização? As estratégias estão desdobradas em planos para todas as unidades e com os recursos necessários? As estratégias e planos de ação são monitorados com ações de correção ou melhoria? Os indicadores de desempenho levam em consideração as necessidades das partes interessadas?

3 – Cidadão e Sociedade (25 pontos)

Relação institucional com grupos de usuários; nível de comunicação, reconhecimento e padrão de atendimento dos serviços oferecidos: As necessidades dos grupos de usuários são

analisadas e gerenciadas? Os padrões de qualidade de atendimento são divulgados aos cidadãos-usuários? As sugestões, solicitações e reclamações dos usuários são consideradas como oportunidade de melhoria? A organização avalia formalmente a satisfação dos seus usuários, analisa criticamente os fatores de insatisfação e as informações obtidas são utilizadas para implementar ações de melhoria? A interação com a sociedade é estimulada visando ao controle social dos resultados institucionais?

4 – Informação e Conhecimento (25 pontos)

Processos de tomada de decisão; nível de transparência e compartilhamento com os membros da organização neste processo: A organização identifica, utiliza e mantém atualizadas

as informações necessárias à tomada de decisão e à melhoria do desempenho? Essas informações estão disponíveis para os seus usuários, no tempo e de forma confiável, atendendo às suas necessidades? A organização mantém e atualiza a memória administrativa? A organização incentiva o pensamento criativo e inovador? As habilidades e conhecimentos que compõem o capital intelectual são compartilhados internamente, protegidos e preservados?

5 – Pessoas (25 pontos)

Mecanismos de identificação, estímulo e reconhecimento da capacitação e do potencial humano; adequação do ambiente físico para o desempenho das atividades individuais: A

organização do trabalho/estrutura de cargos é implementada de forma a estimular a iniciativa, a criatividade, a resposta rápida e o desenvolvimento do potencial das pessoas? A seleção e a contratação de pessoas levam em conta as características e habilidades necessárias à função e ao atendimento dos processos, das estratégias, dos planos e das metas da organização? O desempenho e o reconhecimento das pessoas são orientados para a obtenção de metas de desempenho? As necessidades de capacitação são identificadas e tratadas, considerando as competências exigidas pelos planos de estratégias da organização e as necessidades das pessoas? Os fatores que afetam a saúde, a segurança e o bem-estar das pessoas são identificados, sua satisfação é avaliada e as informações obtidas são utilizadas para promover ações de melhoria?

6 – Processos (25 pontos)

Coleta, análise, avaliação e melhoria das atividades e produtos oferecidos e/ou realizados a partir das necessidades dos usuários; requisitos para aquisição de bens e serviços; gestão orçamentária: As necessidades dos usuários são incorporadas

nos processos relativos à atividade-fim da organização? Existem indicadores de processos (finalísticos e de apoio) e a organização atua sobre os resultados indesejáveis? Os processos finalísticos e os principais processos de apoio são realizados segundo padrões definidos e controláveis? A gestão

orçamentária e financeira está alinhada com as estratégias e planos prioritários? O orçamento é gerenciado de modo a assegurar eficácia na utilização de recursos e efetividade nos resultados?

CRITÉRIOS CARACTERÍSTICAS (REQUISITOS)

7 – Resultados (100pontos)

Quais os resultados verificados no momento da auto-avaliação, decorrentes das práticas em uso na organização, relativas aos critérios cidadãos e sociedade, orçamento e finanças, pessoas,

suprimentos e processos.

Importante ressaltar, que os requisitos de cada um dos critérios de avaliação não são prescritivos em termos de métodos, técnicas ou ferramentas. Apenas descrevem os conteúdos que devem estar presentes nos processos e atividades de uma organização altamente eficaz e eficiente. Em outras palavras, os critérios definem o que se deve considerar por uma gestão pública com excelência. Esses requisitos são a essência do processo de avaliação e devem estar evidenciados nas práticas de gestão da organização, bem como nos resultados decorrentes dessas mesmas práticas.

O GesPública recomenda aos órgãos e entidades interessadas em aderir ao programa que iniciem a implementação da melhoria contínua da gestão por meio da auto-avaliação. Esse processo se dá com a própria organização selecionando e capacitando alguns de seus servidores para a aplicação do modelo, ao fim do qual estarão aptos a aplicar a auto-avaliação recomendada que, para a aceitação no programa, deverá ser validada externamente pelo GesPública.

Um órgão ou entidade pública com pontuação entre 0 e 150 pontos – nível 01 do GesPública tem um sistema de gestão com as seguintes características:

• estágios muito preliminares de desenvolvimento de práticas de gestão;

• não se pode considerar que os resultados decorram de práticas implementadas.

Um órgão ou entidade pública com pontuação entre 151 e 250 pontos – nível 02 do GesPública tem um sistema de gestão com as seguintes características:

• práticas nos primeiros estágios de desenvolvimento e implementação;

• começam a aparecer alguns resultados decorrentes da aplicação das práticas implementadas, com algumas tendências favoráveis.

No quadro a seguir, demonstramos o alinhamento dos princípios fundamentais da reforma gerencial do Estado, numa visão restrita aos seus aspectos de governança, com os critérios e requisitos do GesPública relacionados nesta seção. Salientamos que as categorias dos dois modelos não são coincidentes, mas os seus requisitos se cruzam, permitindo-nos concluir que ambos estão alinhados com as diretrizes dos paradigmas contemporâneos, que exigem mais flexibilidade, mais racionalidade substantiva (subjetividade) e menos racionalidade instrumental (objetividade).

QUADRO 5 - Comparativo entre os Princípios da Reforma Gerencial e os Requisitos do GesPública

PRINCÍPIOS DA REFORMA GERENCIAL CRITÉRIOS E REQUISITOS DO GESPÚBLICA

Flexibilidade da gestão. As organizações devem ser mais flexíveis, com menos níveis hierárquicos, mais horizontais. Abandona-se a hierarquia piramidal. Multiplicidade, competição administrada e tolerância em relação aos conflitos passam a ser conceitos e práticas fundamentais.

Liderança: a liderança é exercida visando ao atendimento às necessidades de todas as partes interessadas; as competências necessárias aos líderes são identificadas e desenvolvidas; Estratégias e Planos: a organização possui um processo de formulação de estratégias que considera as necessidades de todas as partes interessadas (participativo); as estratégias para o setor de atuação da organização levam em consideração as informações sobre as demandas da sociedade, as demandas do governo e as informações internas da organização; os indicadores de desempenho levam em consideração as necessidades dos stakeholders. Cidadão e Sociedade: as necessidades dos grupos de usuários são analisadas e gerenciadas; as sugestões, solicitações e reclamações dos usuários, bem como seu grau de satisfação, são analisados formalmente e considerados para a implementação de ações de melhorias. Informação e Conhecimento: a organização identifica, utiliza e mantém atualizadas as informações necessárias à tomada de decisão e à melhoria de desempenho; essas informações estão disponíveis a todos os stakeholders, de forma tempestiva e confiável; a organização incentiva o pensamento criativo e inovador; as habilidades e conhecimentos que compõem o capital intelectual são compartilhados internamente. Pessoas: a organização do trabalho e a estrutura de cargos é implementada de forma a estimular a iniciativa, criatividade, a resposta rápida; o processo de contratação e seleção de pessoas considera as habilidades e competências necessárias à implementação das estratégias e ações; as necessidades de capacitação são identificadas e estão alinhadas às necessidades das pessoas e estratégias das organização. Processos: as necessidades dos usuários são incorporadas aos processos relativos à atividade-fim da organização; a organização atua com rapidez sobre os processos indesejados.

Transparência e controle social. O pressuposto da confiança limitada se sobrepõe à desconfiança absoluta

Liderança: os valores e diretrizes da administração e da organização são disseminados, entendidos e aplicados pela alta direção; a liderança é exercida visando ao atendimento das necessidades de todas as partes interessadas; as decisões decorrentes da análise crítica do desempenho global são comunicadas a todos. Estratégias e Planos: formulação das

(accountability). O controle deve ser a posteriori ao invés de controle rígido, concomitante, dos processos administrativos. Implantação de controle de resultados e de gestão.

estratégias considera todas as partes interessadas. Cidadão e Sociedade: os padrões de qualidade de atendimento são divulgados aos cidadãos usuários; as sugestões, solicitações e reclamações dos usuários, bem como seu grau de satisfação, são analisados formalmente e considerados para a implementação de ações de melhorias; a interação com a sociedade é estimulada visando ao controle social dos resultados institucionais. Informação e Conhecimento: a organização identifica, utiliza e mantém atualizadas as informações necessárias à tomada de decisão e à melhoria de desempenho; essas informações estão disponíveis a todos os stakeholders, de forma tempestiva e confiável. Pessoas: o desempenho e o reconhecimento das pessoas são orientados para a obtenção de metas de desempenho; AQUI VERIFICAMOS QUE NÃO HÁ UM REQUISITO MAIS CORELACIONADO COM A QUESTÃO DA CONFIANÇA LIMITADA. Processos: existem indicadores de processos (finalísticos e de apoio); a organização atua sobre os resultados indesejados;

PRINCÍPIOS DA REFORMA GERENCIAL CRITÉRIOS E REQUISITOS DO GESPÚBLICA

Foco no cidadão. A administração auto-referida passa a ter o foco no atendimento ao cidadão e não em si mesma. O cidadão é agora sujeito das políticas, participando ativamente de todas as fases do processo de políticas públicas.

Liderança: a liderança é exercida visando ao atendimento das necessidades de todas as partes interessadas. Estratégias e Planos: a organização possui um processo de formulação de estratégias que considera as necessidades de todas as partes interessadas (participativo); os indicadores de desempenho levam em conta s necessidades das partes interessadas. Cidadão e Sociedade: as necessidades dos grupos de usuários são analisadas e gerenciadas; os padrões de qualidade de atendimentos são divulgados aos cidadãos-usuários; as sugestões, solicitações e reclamações dos usuários, bem como seu grau de satisfação, são analisados formalmente e considerados para a implementação de ações de melhorias; a organização avalia formalmente a satisfação de seus usuários e analisa criticamente os fatores de insatisfação. Informação e Conhecimento: informações estão disponíveis a todos os stakeholders, de forma tempestiva e confiável. Pessoas: não identificamos requisitos associados a esse princípio. Processos: as necessidades dos usuários são incorporadas aos processos relativos à atividade-fim da organização; existem indicadores de processos (finalísticos e de apoio);

Profissionalismo e Competitividade. Eliminação de superposição de órgãos com atribuições semelhantes. Redução drástica de cargos em comissão. Aplicação rigorosa da exigência de concurso público para investidura em cargo, função e emprego público. Treinamento e reciclagem constante dos servidores públicos. Instituição de carreiras em todas as funções, com a implementação efetiva de avaliação de mérito. Eliminação total de papéis e rotinas desnecessárias, com a implantação ótima dos recursos da TI.

Liderança: a alta administração analisa o desempenho global por meio de indicadores. Estratégias e Planos: existe o processo de formulação de estratégias e planos de ação. Cidadão e Sociedade: padrões de qualidade de atendimento são divulgados aos cidadãos-usuários. Informação e Conhecimento: a organização identifica, utiliza e mantém atualizadas as informações necessárias à tomada de decisão e à melhoria de desempenho. Pessoas: as necessidades de capacitação são identificadas e tratadas considerando as competências exigidas pelos planos de estratégias da organização e as necessidades das pessoas. Processos: não identificamos requisito associado ao princípio.

Ética. Eliminação de privilégios e de resquícios da administração patrimonialista.

Liderança: a liderança é exercida visando ao atendimento das necessidades de todas as partes interessadas; : os valores e diretrizes da administração e da organização são disseminados, entendidos e aplicados pela alta direção. Cidadão e Sociedade: os padrões de qualidade de atendimento são divulgados aos cidadãos usuários.

O Tribunal de Contas de Pernambuco iniciou, em 2006, o processo de adesão ao GesPública, que consistiu na realização de um treinamento para um grupo de 20 servidores, composto de gerentes(ex) e diretores(ex), visando a qualificá-los como futuros avaliadores da

Instituição. Importante ressaltar, que o GesPública sugere que o processo de seleção das pessoas deve atender às seguintes premissas: acesso à alta administração, trânsito pela organização, conhecimento da organização, capacidade de trabalho em grupo, fluência verbal