Yenilikler
Ülkelerin gözetim ve denetim çerçevesini yasal anlamda
karşılaştırmayı amaçlayan çalışmalarda (Neyaptı ve Dinçer, 2005; Dinçer ve Neyaptı, 2008) AB’ye katılan geçiş ülkelerini de kapsayan 52 gelişmiş ve gelişmekte olan ülkenin bankacılık kanunları incelenmiş ve sermaye gereksinimi, borçlanma, hissedarlık yapısı, yöneticiler, raporlama ve kayıt tutma gerekliliği, düzeltici işlemler, gözetim ve mevduat sigortası konularında değerlendirmeler yapılmıştır. Bankacılık sektörünün denetim ve gözetiminin kalitesinin ölçümü sonucunda, Almanya’da 1993 yılında yürürlüğe giren bankacılık kanunu, söz konusu 52 ülke arasında ilk sırada yer almıştır. Söz konusu çalışmada, bunun nedeni olarak Almanya’nın Basel uygulamalarını örneklemdeki diğer ülkelere nazaran daha iyi takip etmesinin gösterilebileceği ifade edilmiştir. Almanya bankacılık kanununu sırasıyla Portekiz’de 1992 yılında ve Türkiye’de 1999 yılında yürürlüğe giren bankacılık kanunları takip etmiştir. Diğer taraftan İngiltere’de, Türkiye’de ve Brezilya’da incelenen dönemde iki farklı bankacılık kanunu yürürlükte olup, yeni kanunların öncekilere kıyasla kalitesinin daha yüksek olduğu çalışmanın diğer bir bulgusudur. Politika uygulamalarına katkı sağlayacak diğer bir bulgu ise yaşanan krizlerden öğrenilen dersler ve finansal piyasaların gelişmesinin
sağlanması sonucunda düzenleme ve denetlemenin kalitesinin artmasıdır.
TABLO 2.2. SEÇİLMİŞ ÜLKELERİN DENETİM OTORİTELERİ
Ülkeler Bankacılık Sektörü Sermaye Piyasaları Sigortacılık Sektörü
İngiltere FSA FSA FSA
Almanya BaFin BaFin BaFin
Amerika FED SEC Eyalet düzeyinde kurulmuş
denetleyici otoriteler
Fransa ACP (*) AMF ACP (*)
Türkiye BDDK SPK Hazine
(*) 21 Ocak 2010’da kurulmuştur. Öncesinde, bankalar Commission Banciare, sigorta şirketleri ise Maliye Bakanlığı’na bağlı ACAM tarafından denetlenmekteydi.
Kaynak: Web siteleri
Finansal istikrar kavramı sadece bankacılık sektörünü değil, finans alanında görev yapan tüm kuruluşları, ulusal ve uluslararası piyasaları da kapsamaktadır. Bu nedenle finansal istikrarın sağlanması görevinin sadece
bir otoritenin sorumluluğunda olması beklenmemelidir (Tablo 2.2). Bunun yerine, finansal istikrarın ilgili tüm denetim ve gözetim otoriteleri ile merkez bankalarının bilgi, belge ve görüş alışverişinde bulunması ile sağlanabileceği düşünülerek bazı ülkelerde çeşitli protokoller hazırlanmış ve ilgili tarafların bu
ana hedefe ulaşılmasını teminen yapması gerekenler, görev ve
sorumlulukları belirlenmiştir. Aşağıda İngiltere’de uygulanan protokolün detaylarına örnek olarak yer verilecektir. Ayrıca küresel kriz sonrasında İngiltere’de ve AB’de denetim mekanizmasında meydana gelen değişiklikler ele alınacaktır.
2.5.1. İngiltere Örneği
İngiltere’de BoE, FSA ve İngiltere Hazinesi arasında imzalanan protokol7, finansal istikrar alanında işbirliğinin sağlanmasını amaçlamaktadır. Bu çerçevede ilgili kuruluşların ortak amaç olan finansal istikrarın sağlanması için yerine getirmeleri gereken roller ve prensipler belirlenmiştir. Söz konusu prensipler; her otoritenin sorumluluklarının net bir şekilde tanımlanmasını, meclis, halk ve piyasaların hangi otoritenin neden sorumlu olduğunu bilmesini ve düzenli bilgi alışverişinin gerekliliğini içermektedir.
Bu çerçevede, protokolde tanımlanan şekli ile BoE’nin fiyat istikrarı ve finansal istikrar olmak üzere iki temel amacı vardır. BoE, para politikası işlevi çerçevesinde, piyasadaki likidite dalgalanmalarına karşı görev üstlenmektedir. Bunun yanı sıra, finansal sistemin altyapısının özellikle ödeme sistemlerinin istikrarlı bir şekilde işlemesini sağlamak ve gerektiğinde ödeme sistemleri konusunda danışmanlık yapmak bu sistemin merkezinde yer alan merkez bankasının görevidir. Ayrıca sistemik riskin azaltılmasına
yardımcı olmak için finansal altyapının geliştirilmesi ve sistemin
sağlamlaştırılması da BoE’nin görevidir.
Diğer taraftan BoE, sistemin bir bütün olarak gözetiminden
sorumludur. Bu sorumluluk onun parasal istikrardan sorumlu olması nedeniyle kendine özgü pozisyonundan ileri gelmektedir. Ayrıca FSA’nın yönetim kurulunda BoE temsilcisi bulunmaktadır. Diğer taraftan banka, bu
7
protokol ile olağandışı durumların oluşturacağı potansiyel etkinin sınırlandırılması ve bir kuruluşta ortaya çıkan sorunun diğer kuruluşlara yayılmasını önlemek amacıyla bazı finansal operasyonlar yapmaya da yetkilendirilmiştir.
Öte yandan, FSA’nın görevleri arasında bankaların, yatırım şirketlerinin, sigorta şirketlerinin, kredi birliklerinin yetkilendirilmesi; bu kuruluşlar ile finansal piyasaların ve şirketlerin borsaya kotasyonunun denetimi vardır. İngiltere Hazinesi ise, finansal düzenlemelerin yapısından sorumlu olup, parlamentoyu finansal sistemde oluşan durumlar hakkında bilgilendirmek ile görevlidir. FSA ve BoE’nin eylemlerinden sorumlu değildir. Protokolde söz konusu kuruluşların görevlerinin belirlenmesinin yanı sıra, bilgilerin nasıl toplanacağı ve paylaşılacağı, kriz yönetiminin nasıl yapılacağı ve her üç kurumun yetkililerinden oluşan yönetim komitesinin ne zaman ve nasıl toplanacağı gibi konular da yer almıştır.
Ancak Haziran 2010’da bu yapıda bazı değişiklikler yapılacağı ve bu değişikliklerin iki yıl içerisinde yürürlüğe gireceği açıklanmıştır. Bu değişiklikler ile mikro-ihtiyatlı düzenleme yapma yetkisi BoE’ye raporlama
yapacak bir kurum olan İhtiyatlı Düzenlemeler Otoritesi (PRA)’ne
devredilecektir. Öte yandan, makro riskleri azaltıcı politikalarla ilgili olarak, BoE altında bir Finansal Politikalar Komitesi kurulacak ve bu Komite’nin görevi ekonomiyi ve finansal istikrarı tehdit edebilecek her türlü makro olayları takip etmek olacaktır. Ayrıca, PRA’nın, bankalar ve sigorta şirketleri gibi finansal şirketlerin mikro ihtiyatlı gözetiminden sorumlu tutulacağı, FSA’nın finansal piyasaların ve altyapılarının düzenlenmesi görevi ise Finansal Yönetim Otoritesi’ne devredileceği belirtilmektedir (FSA, 2011). Planlanan bu değişiklikler, merkez bankalarının finansal istikrarı sağlama ve makro riskleri azaltıcı politikalar geliştirme konusundaki rolünü İngiltere özelinde pekiştirici gelişmelerdir.
2.5.2. AB Örneği
Avrupa’da yeni gözetim mimarisi 2009 yılı Şubat ayında “Larosiére Yüksek Düzey Grup Raporu” ile başlatılmış, 22 Eylül 2010 tarihinde Avrupa
Parlamentosu’nda kabul edilen öneri, 15 Aralık 2010 tarihli AB Resmi Gazetesinde yayımlanmıştır. Böylece, 1 Ocak 2011 tarihinde Avrupa Sistemik Risk Kurulu (ESRB) ve Avrupa Mali Denetçiler Sistemi (ESFS) resmen kurulmuştur.
ESRB’nin kurulması ile makro çerçevede risklerin gözetileceği ve ilgili tarafların seslerini duyurabileceği bir platform oluşturulmuştur. ESRB, ECB’nin bünyesinde fiziken yer almakta fakat ECB’den tamamen bağımsız hareket etmektedir. Ayrıca, ESRB’nin bünyesinde mikro riskleri azaltıcı politikalardan sorumlu denetim otoriteleri de yer almakta ve böylece, mikro ve makro politikaların daha uyumlu hale getirilmesi amaçlanmaktadır. Yeni yapı ile ayrıca, finansal sistemin karmaşık ve karşılıklı bağımlı yapısı içerisinde makro risklerin tam anlamıyla anlaşılması ve Avrupa genelinde faaliyet gösteren finansal kuruluşların denetiminin ortak bir yapıda yapılabilmesi amaçlanmıştır.
ESRB sistemik riskleri izleyen ve erken uyarı sistemi şeklinde çalışacak bir kurum olarak tasarlanmıştır. Finansal sistemi tehdit eden riskleri bir bütün olarak değerlendirmek, oluşabilecek sistemik riske karşı erken uyarı sağlamak ve gerektiğinde yaptırım uygulanmasını önermekle görevlidir.
22 Eylül 2010 tarihinde Avrupa parlamentosunda kabul edilen ve 1 Ocak 2011 tarihinden itibaren geçerli kanun ile Avrupa finansal denetim sistemi de yeniden yapılandırılmıştır. Bu kapsamda daha önceden var olan denetim otoriteleri birlikleri yeniden yapılandırılarak ESFS oluşturulmuştur. ESFS, finansal kuruluşların gözetimini yapacak Avrupa Bankacılık Otoritesi (EBA), Avrupa Sigortacılık ve Mesleki Emeklilik Otoritesi (EIOPS), Avrupa Menkul Kıymetler ve Piyasalar Otoritesi (ESMA) üç gözetim otoritesi ile ulusal düzeydeki finansal gözetim otoriteleri arasındaki bağı oluşturacak ve denetim ve düzenleme konusunda ülkeler arasındaki farklılıkların azalmasına fayda sağlayacaktır. Bu kurumların yanı sıra, bu üç denetim otoritesinin ortak bir platformu olarak “Avrupa Denetim Otoriteleri Ortak Komitesi”oluşturulmuş ve bu üç kurumun daha yakın işbirliği içerisinde çalışmasının yolu açılmıştır (Şekil 2.2).
Şekil 2.2 : Yeni AB Denetim Mimarisi Kaynak: Grob, 2010
Sonuç olarak, her ülkenin kendine has finansal piyasa yapıları ve buradaki faaliyetlerin sağlıklı bir ortamda yapılabilmesini sağlamaya yönelik
denetim mekanizmaları mevcuttur. Ancak küreselleşme ve uluslararası
şirketlerin varlığı ekonomilerin tek başlarına hareket etmelerini güçleştirmiş ve özellikle finansal piyasaları birbirlerine bağlı hale getirmiştir. Bu nedenle, bir ülkede yaşanan olumsuzluk, diğer ülkeleri de etkileyebilmektedir. Bu etkileşimin en yakın örneklerinden biri 2007-2008 küresel finansal krizdir. Yukarıda bahsedildiği üzere, ülkelerin denetim yapılarında değişiklikler yaratan söz konusu kriz ve sonrasında yaşanan gelişmeler, üçüncü bölümde ele alınacaktır.
Mikro Riskleri Azaltıcı Denetim
* AB genelinde, denetimin teknik standartlarını oluşturmak
*Denetim otoriteleri arasında koordinasyonu sağlamak (Kriz dönemleri dâhil)
ESFS
Makro Riskleri Azaltıcı Gözetim
* Gerektiğinde uyarılar yayımlamak
* Makro riskleri azaltıcı önerilerde bulunmak
ESRB
EBA
EIOPA
ESMA
Ulusal Denetim Otoriteleri
ECB Ulusal Merkez Bankaları Avrupa Denetim Otoriteleri Avrupa Komisyonu Ulusal Denetim Otoriteleri (Oy hakkı yok) Ekonomik ve Finansal Komitenin Başkanı ( Oy hakkı yok)