Enerjinin Kamusal Niteliği

Enerjinin kamusal niteliği başlığı altında; enerji sektörünün kamu maliyesi ile ilişkisi piyasa başarısızlıkları kapsamında doğal tekel oluşumları, enerjinin kamusal mal/kamu kolaylıkları niteliği, vergiler ve dışsallıklar göz önüne alınarak kamu kesiminin enerji piyasasına müdahale araçları çerçevesinde irdelenmektedir.

İktisadi örgütlenmede kamu kesiminin varlık nedenini ve amaçlarını açıklayan çeşitli devlet anlayışlarının görüşleri bulunmakla birlikte, temelde kamu kesiminin varlık nedeni piyasa mekanizmasının aksaklıklarının giderilmesi üzerine kuruludur. Piyasa mekanizmasının etkin çalışabilmesi için, üretim araçlarının özel mülkiyeti ilkesinin belirlediği sınırlar içinde, üretici ve tüketici kararlarının etkin bir kaynak dağılımını sağlayabilmesi gerekmektedir. Piyasa mekanizmasının etkin kaynak dağılımını yerine getirebilmesinin ön koşulları şu şekilde özetlenebilir (Uluatam, 2011: 20-22): Tüm piyasalarda serbest rekabet, mallar arasında azalan marjinal ikame oranı, üretim faktörleri arasında azalan marjinal ikame oranı, ölçeğe göre artan maliyet, tam bilgi, tam hareketlilik, ayırma ilkesi ve dışa taşan yararların bulunmaması ile dışa taşan maliyetlerin bulunmaması gerekmektedir. Bazı durumlarda, piyasanın Pareto-optimal kayanak tahsisini başaramadığı, piyasa başarısızlığı kısaca; “birinci en iyi durumu” -pareto optimumu- ifade eden, bir kişinin durumunu iyileştirebilmenin ancak başka bir kişinin durumunun kötüleştirilmesi ile mümkün olduğu durumun gerçekleştirilememesi, dolayısıyla optimal kaynak tahsisinin gerçekleştirilemediği “ikinci en iyi” durumu göstermektedir (Akalın, 2000: 6; 2002: 127).

Piyasa başarısızlığı çeşitleri ile ilgili değişik görüşler olmakla birlikte, piyasa ekonomisinin etkin kaynak tahsisi sağlayamadığı durumlarda ortak noktalar, kamusal mallar, dışsallıklar ve ölçeğe göre artan getiriler etrafında şekillenmektedir (Akça, 2007: 12). Enerji sektöründe de, sektörün bazı unsurları, rekabetçi bir piyasa modelinin temel varsayımlarının ihlali anlamına gelen teknik veya diğer bazı özelliklere sahiptir. Bununla birlikte, piyasa başarısızlıklarını ortadan kaldırmak için kamu kesiminin kullandığı bazı müdahale araçları bulunmaktadır. Bu müdahale araçları; maliye ve para politikaları, KİT’ler, regülasyonlar, merkezi/yol gösterici planlama, konsolide bütçe, gelir ve fiyat politikaları, sosyal refah devleti hizmetleri, gümrükler ve kotalar, borçlanma, fonlar olarak geniş anlamda değerlendirilebilir (Akalın, 2000: 22-24; 2002: 133-135).

Bu kapsamda, enerji sektörü açısından piyasa başarısızlıkları değerlendirilecek olursa, tekel, doğal tekel, dışsallık ve kamusal mal özellikleri enerji alanında kendini gösteren alanlar olmaktadır. Doğal tekelin ve rantın varlığı, bu sorunların çözülmesi için düzeltici müdahaleleri gerektirmektedir. Dışsallıklar enerji sektöründe oldukça yaygındır ve daha fazla müdahale gerektirmektedirler. Ayrıca modern dünyada kritik öneme sahip olan enerji; toplumsal, eşitlik ve güvenlikle ilgili konularla yakından ilişkilidir. Dolayısıyla bu piyasa başarısızlıkları -hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde her ne kadar piyasa serbestleşmesi çalışmaları artmış olsa da- hükümetlerin enerji sektörüne müdahalesini gerekli kılmaktadır. Bu kapsamda hükümetler enerji piyasalarına çeşitli araçlarla müdahalede bulunmaktadır. Bu araçlar aşağıdaki tablodaki gibi sınıflandırılabilir (Bhattacharyya, 2011: 285-296);

Tablo 2.26. Kamu Kesiminin Enerji Sektörüne Müdahale Araçları

Ekonomik/Mali Ticaret İdare, Yönetim

ve Sahiplik

Regülasyon AR-GE

Vergi, harç, lisans İthalat/İhracat tarifesi Enerji şirketlerine sermaye katkısı veya mülkiyet hakkı Fiyat ve hacim kontrolleri Kamu sektöründe AR-GE

Vergi muafiyetleri İthalat/İhracat lisansları Kamu hizmet sunumu Piyasa düzenlemesi (giriş/çıkış, tekel hakları, kartele karşı yasalar)

Özel sektör AR-GE kaynak sağlama

Hibeler, sübvansiyonlar, transfer ödemeleri

Kotalar Çevresel

düzenlemeler Uluslararası işbirliği Kredi araçları (faiz

sübvansiyonları, kredi garantileri, yumuşak krediler) Seçici yasaklar/ambargolar Teknik düzenlemeler Yerli ve yabancı tedarikçilerin farklı muameleleri

Kaynak: IEA (1996)’dan aktaran; Bhattacharyya, 2011: 295.

Doğal tekel, yüksek üretim düzeyinde ölçeğe göre artan getirinin bulunduğu sektörleri veya hizmetleri ifade etmektedir. Doğal tekel özelliğine sahip sektör veya hizmetlerde ilk yatırım maliyetleri oldukça yüksektir (Demiryolları, elektrik dağıtım şebekesi, su ve kanalizasyon hizmetleri, doğal gaz dağıtımı gibi hizmetler). Bununla beraber, değişken maliyetler küçük ve neredeyse sabittir. Ölçeğe göre artan getiri, üretim düzeyi arttıkça maliyetlerin düşmesini ifade etmektedir. Bu yüzden üretim düzeyi arttıkça, ortalama maliyet azalmaktadır. Doğal tekel söz konusu olduğunda, kaynakların

etkin kullanılmasının gereği olarak, hizmet tek bir firma tarafından üretilmelidir (Savaşan, 2013: 146).

Kamusal mal tanımı modern anlamda ilk defa Samuelson (1954) tarafından yapılmıştır. Samuelson kamu mallarını, kişisel mallar ve sosyal mallar olarak iki kategoride incelemektedir. Kişisel mallar, bireyler arasında bölünebilen mallar iken, sosyal mallar; ortak kullanılan ve bir bireyin tüketiminin başka bir bireyin tüketiminde eksilme yaratmayan mallar olarak ifade edilmektedir (Samuelson, 1954: 387). Bu noktada, sosyal (kamusal) malların en önemli özelliği, tüketiminde rekabetin olmaması ve dışlanamama özelliklerine sahip olmasıdır. Tüketimde rekabetin olmaması, bir mal veya hizmet sunulduktan sonra, başka bir bireyin tüketiminin ek kaynak maliyetinin olmamasını ifade ederken, dışlanamama; hiç kimseyi bir malın tüketimi için engelleyememeyi ifade eder. Özel mallar ise; tüketiminde rekabetin ve dışlamanın olduğu mallardır. (Rosen, 2002: 56).

Serbest Mallar Ekonomik Mallar

Hava, su, toprak Kişisel Mallar Sosyal (Kamusal) Mallar Salt kişisel mallar Salt sosyal mallar Kamu kolalıkları Karma mallar

Erdemli mallar

Malların sınıflandırılması yapılırken önce serbest ve ekonomik mallar olarak ikiye ayrılmakta, sonra ekonomik mallar kişisel ve sosyal (kamusal) mallar olarak kendi içinde ikiye ayrılmaktadır (Akalın, 2000: 56; 2006: 86-87). Bu noktada, kişisel mal grubunda yer alan kamu kolaylıkları, tekel veya tekele yakın özelliklere sahip ihtiyaçların özel şirketler tarafından sunulması durumunu içermektedir. Elektrik, su ve gaz şirketleri gibi bazı kamu kolaylıkları tam bir tekel özelliği gösterirken, kablolu televizyon, telekomünikasyon gibi bazıları az da olsa rekabet koşullarına sahip alanlardır. Bununla birlikte, kamu kolaylıklarının kamu kesiminin finanse ettiği kamusal mallardan ayrılan en önemli özelliği, tüm kamu kolaylıklarının kar maksimizasyonu amacıyla hareket eden özel sektör işletmeleri olmalarıdır. Bu bakımdan, bağımsız tekeller yüksek fiyatlama yapabilme özelliğine sahip olduğu için, piyasa gücünü kötüye kullanmasını engellemek geniş hükümet regülasyonlarının uygulanması ile mümkün olmaktadır (Flint, 2011: 75).

Hükümetler zor kullanma gücüne başvurmadan, kamu kolaylıkları aracılığıyla, özel sektör kararlarının değişmesini sağlayabilmektedir. Hükümetin kamusal direktiflerle yönettiği kamu kolaylıklarını, ekonominin diğer sektörlerinden ayıran dört temel

düzenleyici bileşen vardır. Bunlar; giriş kontrolü, fiyat belirlemesi, servis şartları ve hizmet kalitesi, hizmetin uygun şartlarda her isteyene sunulması zorunluluğu olarak sıralanabilir (Akça, 2007: 20). Bununla beraber, kamu kolaylıkları alanının temelde iki özelliği bulunmaktadır. İlk olarak bu hizmetler yasal olarak herkese sunulmak zorundadır. Bu kolaylık hizmetlerinden, kimi durumlar dışında (kuraklık sebebiyle su kullanımının geçici olarak sınırlandırılması gibi), herkesin istediği ölçüde yararlanmasına izin verilir. İkinci olarak, kullanıcılara uygulanan fiyatlar özel şirketlerce değil, oluşturulan kamu komisyonları tarafından belirlenmektedir (Flint, 2011: 75). Bu özellikler göz önünde bulundurulduğunda, enerji sektörü yapısı gereği kamu kolaylığı özelliğini taşımaktadır ve devlet tarafından regüle edilen enerji piyasaları mevcuttur.

Vergi teorisine bakıldığında vergiler kaynaklarına göre gelir, harcamalar ve servet üzerinden alınmaktadır. Türk Vergi Sistemi’nde gelir üzerinden alınan vergiler; kişisel gelir vergisi ve kurumlar vergisidir. Harcamalar üzerinden alınan vergiler; katma değer vergisi (KDV), özel tüketim vergisi (ÖTV), özel iletişim vergisi (ÖİV), banka ve sigorta muameleleri vergisi (BSMV) vb. olarak sıralanabilir. Servet üzerinden alınan vergiler de emlak vergisi, veraset ve intikal vergisi (VİV), motorlu taşıtlar vergisini (MTV) ihtiva etmektedir. Bununla birlikte, gelir ve servet üzerinden alınan vergiler doğrudan vergiler, harcamalar üzerinden alınan vergiler ise dolaylı vergiler olarak nitelendirilmektedir. Klasik iktisadi yaklaşıma göre doğrudan vergiler kişisel geliri ve serveti vergilendirdiği için müşevvik etkisi kapsamında yatırımları azaltıcı bir etkiye sahip olabilmektedir. Bununla birlikte dolaylı vergiler fiyatlar içine gizlendiği için, vergi direncinin az olduğu ve tahsilatı kolay olan vergilerdir. Öte yandan herkesten eşit miktar ve oranda alındığı için gelir dağılımını bozucu etkisi de söz konusudur.

Türk Vergi Sistemi’nde enerji sektörünü doğrudan vergilendiren ve enerji vergisi olarak nitelendirilebilecek bir vergi türü bulunmamaktadır. Enerji tüketimi harcamalar üzerinden alınan KDV, ÖTV, ETV veya BDV gibi vergiler ile enerji fonu ve TRT payı gibi ek mali yükümlülükler ile vergilendirilmektedir. Dolayısıyla enerji tüketimi, önemli bir ekonomik büyüme girdisi olarak, kamunun vergi, sübvansiyon gibi maliye politikası araçları ile yarattığı şoklardan etkilenebilmektedir. Enerji tüketiminin şoklara karşı tepkisi ekonomik büyümeyi ilgilendiren en önemli kısımdır.

Bir vergi sistemi analiz edilirken, vergilemede etkinlik, eşitlik ve basitlik, göz önünde bulundurulması gereken üç önemli kriterdir. Etkinlik kriteri, ekonomik kararlara en az seviyede müdahale edilmesi ile vergilemede tarafsızlığa işaret ederken, eşitlik

kriteri bireylere adil bir şekilde davranılmasını ve basitlik kriteri hem mükelleflere hem de idareye aşırı maliyetler yüklemeyecek şekilde vergi hasılatının toplanmasını ifade etmektedir (Karayılmazlar ve Güran, 2005: 151).

Kamu maliyesine ilişkin diğer önemli bir alan dışsallıklardır. Fosil enerji kaynaklarının kullanımı karbon emisyonlarını arttıran temel neden olmakla birlikte, fosil enerji kaynaklarının alternatifi olan, nükleer ve yenilenebilir enerji kaynakları, üretimleri ve/veya tüketimleri sebebiyle hiç veya çok az karbon emisyonu oluşmasına sebep olmaktadır. Bununla birlikte, fosil olmayan, temiz enerji kaynaklarının kullanımı, toplam enerji içindeki payı dikkate alındığında, oldukça düşük olduğu görülmektedir. Bunun sebebi ise, dışsal maliyetleri dikkate alınmadığında fosil enerji kaynaklarının özel maliyetlerinin düşük olmasıdır. Bu bakımdan, temiz enerji kaynakları yüksek üretim maliyetleri sebebiyle kar maksimizasyonu ile hareket eden ekonomik birimler tarafından, ekonomik anlamda tercih edilmemektedir. Karbon salınımı gibi fosil enerji kaynaklarının yarattığı dışsallıkları içselleştirmek, enerji yapısını değiştirerek temiz enerji kullanımını arttırmak ve CO2 emisyonunu azaltmak için kamu kesiminin elindeki en önemli enstrüman ise vergilerdir (Chen vd., 2014: 203-210).

Bu kapsamda, Chen vd. (2014) çalışmasında temiz enerji ve fosil enerjinin dâhil olduğu bir içsel büyüme modeli oluşturarak, hükümet politikalarının ekonomik büyüme ve sosyal refah üzerindeki etkilerini teorik model üzerinden ele almıştır. Edinilen bulgulara göre; uzun dönemde temiz enerji kullanımının fosil enerjiye nazaran ekonomik açıdan daha faydalı olduğu görülmüştür. Dışsallıkları içselleştirmek için uygulanacak yüksek enerji vergilerinin (pigou vergileri) fosil enerji tüketimini azaltacağı, lakin ekonomik büyüme ve sosyal refah üzerindeki etkisinin belirsiz olduğu sonucuna ulaşmışlardır. Çünkü, böyle bir vergi ile, emisyon azaltımı ve çevre kalitesinin yükseltilmesi ile çalışma verimliliğinin, ekonomik büyüme oranının, arttırılması sağlanabilirken, dışsallıkların içselleştirilmesi ile üretim maliyetlerinin artışı firma karlılığını düşürecek ve ekonomik büyüme olumsuz etkilenecektir. Aynı çalışmada, gelir vergisi ile yapılan analizde, gelir vergisi artışının, uzun dönemde ekonomik büyüme ve sosyal refah üzerinde, çevresel dışsallığın göreceli büyüklüğüne göre iki karşıt etkisinin olacağı ifade edilmiştir. Buna göre, gelir vergisi sermayenin marjinal verimliliğini düşürerek, sermayenin gölge fiyatı ve ekonomik büyüme oranını düşürmektedir. Ancak, gelir vergisinin artması, devletin daha fazla vergi geliri elde etmesine ve kirliliği önlenmesi için daha fazla pay ayırabilmesine imkân tanıyabilmekte, çevre ve çıktı

anlamında bir faydanın geri dönüşü sağlanabilmektedir. Dolayısıyla, eğer çevresel dışsallık göreceli olarak daha büyük ise, ikinci etki birinci etkiye hakim olacak ve gelir vergisi artışı ekonomik büyümeyi olumlu etkileyecektir (Chen vd., 2016: 208).

Farklı kaynaklardan elde edilen gelirlerin hepsinin ortak özelliği, özel kesimden kamu kesimine kaynak aktarmayı sağlamalarıdır. Değişik adlar taşımaları ve ekonomik etkilerinin çok değişik olabilmesine karşın tüm kamu gelirleri özel kesim ve kamu kesimi arasında bir kaynak aktarması durumunu içermektedir (Uluatam, 2011: 255). Böyle bir durumda, piyasada karar alıcılar üretim ve tüketim kararları üzerinde daha fazla etkiye sahip olmalarına sebep olacaktır. Tüketim ve gelir üzerinden alınacak olan her vergi enerji üretim ve tüketim kararları üzerinde bir şok yaratacaktır. Enerji tüketim serisinin şoklara karşı tepkisi ve ekonomik büyüme ile ilişkisi bu kapsamda çalışmamızda değerlendirilmiş olup, kamu maliyesi politika yapıcılarına politika önerisi sunmayı hedeflemektedir. Enerji kullanım-tüketim yapısının değiştirilmesinin getirebileceği maliyetler kamu ekonomisinde ağır bir yük oluşturabilmektedir.

Öte yandan, optimal bir vergi oranı ile fosil enerji kaynaklarına yönelik vergilendirme politikası, tahsisli vergi (earmarked tax) şeklinde belirlenebilir. “Earmarking”, belirli kamu hizmetlerinin finansmanında özel gelirler tayin ya da tahsis edilmesi olarak tanımlanmaktadır. Earmarking kavram olarak, tek vergi kaynağının, tek bir kamu hizmetine kullanılmasını ifade etmektedir (Buchanan, 1963: 457-458). Bu noktada, tahsisli vergiler, belli bir vergiden elde edilen gelirin toplam gelirden ayrı tutularak, devletin özel harcama programının finansmanı için kullanılmasını ifade etmektedir (Carling, 2007: 1). Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde yayılan bu uygulama bazı anayasalarda da yer almaktadır. Tipik örnekleri, servet üzerinden alınan vergilerin eğitime tahsisi, akaryakıttan alınan vergilerin otoyol yapımına ayrılması ve sosyal güvenlik ödemeleri için sigorta pirimi alınmasıdır (Teja, 1988: 523). Bu tipik örnekler güçlü tahsisin geçerli olduğunu göstermektedir. Şöyle ki, sunulan mal ve hizmetten fayda sağlayanlar için bu mal ve hizmetler özel mal karakteristiğindedir. Çünkü kullanıcılar dışında diğer kişilere etki eden dışsal fayda veya maliyet bulunmamaktadır veya oldukça azdır (McClary, 2001: 82).

Bu bakımdan değerlendirildiğinde, enerji piyasasında tahsisli bir vergi uygulanması enerji yapısını -enerji bileşimini- değiştirmek için elde edilen vergi gelirinin öncelikli alanlara harcanmasına imkân tanıyacaktır. Böylelikle, fosil enerji üzerinden alınacak vergiler, öncelikle ülkenin yenilenebilir enerji kaynakları potansiyelinin

harekete geçirilmesinde kullanılacak olursa, uzun dönemde hem ekonomik büyümeden ödün verilmemiş hem de enerji yapısı dönüştürülmüş olacağı tahmin edilmektedir. Bu kapsamda, fosil enerji kaynaklarından alınan vergi ve vergi benzeri gelirlerin yeniden düzenlenmesi ile fosil kaynakların üzerindeki vergi yükü üretim ve tüketim kararlarını etkilemeyecek şekilde değiştirilirse uzun dönem ekonomik büyüme ilişkisi etkilenmeyecektir. Optimal miktar-oran düzenlemeleri ile kirliliğin önlenmesi ve temiz enerji kaynaklarının yaygınlaşması için tahsisli bir vergi çalışması yapılması kanaatimizce uygun olacaktır.