A legitimidade passiva na ação civil pública é bastante ampla, admitindo-se, em tese, qualquer um que provoque danos aos direitos transindividuais tutelados por ela. Nesse sentido, José Marcelo Menezes Vigliar247:
Não há nenhuma condição especial para que alguém (seja pessoa física, seja pessoa jurídica, ou ente dotado de personalidade jurídica) se encontre na posição de legitimado passivo ad causam para as ações civis públicas. Basta que essa pessoa realize, ou ameace realizar, uma conduta que cause lesão a quaisquer dos interesses transindividuais: meio ambiente, consumidor, patrimônio público, patrimônio cultural etc. É verdade que em alguns casos a lei exige uma especial condição daquele que irá integrar o polo passivo de uma demanda coletiva, como é o caso da qualidade de agente público, requerida pela Lei 8.492, para que se possa questionar da prática de atos de improbidade administrativa. Contudo, via de regra, qualquer um poderá, desde que lese ou ameace causar lesão a algum interesse transindividual, estar legitimado passivamente para a ação civil pública.
No mesmo sentido, Motauri Ciocchetti de Souza248:
Se a legitimação ativa apresenta uma série de particularidades em termos de ação civil pública, o mesmo não ocorre quanto à legitimação passiva.
Assim, qualquer pessoa física ou jurídica de direito público ou privado que seja responsável por um dano (ou por sua ameaça) a um interesse difuso ou coletivo possuirá qualidade para figurar no polo passivo da ação.
Caso que exemplifica muito bem é o de loteamento irregular, no qual, não raro, são inseridos no polo passivo tanto o loteador, que é o particular que supostamente causou o dano urbanístico, mas também o poder público (provável que seja a municipalidade), em razão de ter-se omitido na fiscalização (exercício do poder de polícia), visando à sua condenação, por vezes, para compeli-lo a promover a regularização da situação levada a juízo. Veja-se o que diz Elida Séguin249:
A omissão de agentes públicos teve um efeito desastroso no processo de parcelamento do solo, fazendo com que, constantemente, em loteamentos, o saneamento básico que, por lei, deve ser efetuado pelo loteador não o seja, ocorrendo a venda de lotes sem as obras de infra-estrutura; sendo que, só quando os lotes estão habitados iniciam-se pressões sobre a administração pública para realizar tais obras.
247 VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Ação Civil Pública. 3.ed. São Paulo: Atlas, 1999. p. 79, apud MANCUSO,
Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública. 11.ed. São Paulo: RT, 2009. p. 183.
248 SOUZA, Motauri Ciocchetti de. Ação Civil Pública e Inquérito Civil. 5.ed. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 90. 249 SÉGUIN, Elida. Estatuto da Cidade. 2.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 104.
E disso extrai-se a consequência enunciada por Carlos Alberto de Salles250, de que, “[...] geralmente, há também uma cumulação subjetiva da ação, constando a Municipalidade como obrigada solidária, sob o argumento de descumprimento do dever de fiscalizar a ocupação do solo e a edificação das casas”. O C. STJ é pacífico nesse sentido:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. MUNICÍPIO. PODER-DEVER. LEGITIMIDADE PASSIVA. ARTS. 30, VIII, DA CF, E 40 DA LEI 6.766/79. PRECEDENTES DO STJ. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA PARTE, PROVIDO. 1. A ausência de prequestionamento do dispositivo legal tido como violado torna inadmissível o recurso especial. Incidência das Súmulas 282/STF e 211/STJ. 2. Inexiste violação do art. 535, II, do Código de Processo Civil, quando o aresto recorrido adota fundamentação suficiente para dirimir a controvérsia, sendo desnecessária a manifestação expressa sobre todos os argumentos apresentados pelos litigantes. 3. É pacífico o entendimento desta
Corte Superior de que o Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, pois é o responsável pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade essa que é vinculada, e não discricionária. 4. Legitimidade passiva do ente municipal para figurar em ação civil pública que objetiva a regularização de loteamento irregular. 5. Recurso especial
parcialmente conhecido e, nessa parte, provido. (REsp 447.433/SP, Rel. Min. Denise Arruda, 1ª T., J. 1º/06/2006, DJ 22/06/2006, p. 178) (grifou-se).
Este exemplo estende-se também aos demais instrumentos da ordem urbanística, permitindo-se, portanto, todos aqueles que sejam responsáveis pelo dano urbanístico, por ação ou omissão (no caso do poder público municipal inclui-se a omissão fiscalizatória). Assim pode ser feito em relação às determinações do plano diretor, em relação ao uso e ocupação do solo urbano em todos os seus aspectos. Afinal, conforme Rodolfo de Camargo Mancuso251:
Ordinariamente, [...], a responsabilidade dos Poderes e órgãos públicos resulta de conduta omissiva (devem agir e não o fazem) ou da faute du service (agem, mas fazem-no mal). Nesse ponto, merecem transcritas as palavras de H. N. Mazzilli: “A União, os Estados, os Municípios ou o Distrito Federal podem ser legitimados passivos para a ação civil pública, pois que, quando não parta deles o ato lesivo, muitas vezes para ele concorrem quando licenciam ou permitem a atividade nociva, ou então deixam de coibi-la embora obrigados a tanto”.
De fato, os entes políticos (União, Estados, Municípios, Distrito Federal) são co- legitimados para a ação civil pública, mas muita vez ocorre que eles mesmos, por ação ou omissão, em modo mais ou menos intenso, integram (até paradoxalmente, já que lhes caberia o zelo pelos interesses metaindividuais) o nexo etiológico dos danos infligidos a valores de largo espectro social: meio ambiente, consumidores, patrimônio cultural, erário, ordem econômica, infância e juventude, idosos, deficientes físicos, investidores no mercado de capitais, comunidades indígenas, patrimônio genético, minorias sociais e raciais, ordem urbanística, lazer e desporto, entre outros.
250 A tutela jurisdicional do espaço urbano: técnica e estratégia processual. In: MINISTÉRIO PÚBLICO DO
ESTADO DE SÃO PAULO. Temas de Direito Urbanístico 3. São Paulo: Imprensa Oficial, 2001. p. 241.
Cumpre ressaltar também que se permite a formação do litisconsórcio passivo na ação civil pública, conforme restará demonstrado no item 3.2.9.