As associações podem ter papel bastante relevante na defesa de direitos difusos e coletivos relativos à ordem urbanística. Isso porque não raro se formam as chamadas associações de bairro ou mesmo de certas comunidades específicas, que buscam melhorias para a localidade a que visam defender. Por isso, serão analisados alguns aspectos específicos referentes à legitimidade das associações.
Em regra, de acordo com o art. 82, IV, do CDC, não se exige que haja autorização assemblear ou individual dos associados, caso a defesa dos interesses esteja de acordo com a finalidade institucional da associação235.
No entanto, por Medidas Provisórias convertidas na Lei nº 9.494/97 e em alterações subsequentes, foi inserida no ordenamento pátrio norma que exige que a petição inicial da ação coletiva esteja instruída com ata da assembleia que autorizou a associação a demandar em juízo, acompanhada de relação nominal de seus membros, caso encontrem-se no polo passivo uma das entidades da Administração Pública Direta, suas autarquias e fundações. Esta norma, no entanto, recebe críticas da doutrina, pois não se compatibiliza com o princípio da igualdade processual, tendo em vista inexistirem motivos que justifiquem este tratamento diferenciado236.
De acordo com a lei, os requisitos para que a associação possa demandar em juízo são a sua pré-constituição há pelo menos um ano e a inclusão, dentre as suas finalidades institucionais, da proteção do bem que pretende tutelar. A verificação da presença dos pressupostos legais deverá ser feita pelo magistrado em cada caso concreto.
Há casos em que se poderá proceder à dispensa da pré-constituição da associação, consoante previsto no §1º do art. 82, quando “haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão e característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido” (regra presente também no §4º do art. 5º da LACP). Esta previsão é bastante importante, pois viabiliza a tutela coletiva nas hipóteses em que se demonstrar a impossibilidade de se esperar a anualidade exigida, e caberá ao magistrado, no caso concreto, preencher os conceitos legais
235 Vislumbram-se três formas de atuação das associações: “A associação pode agir com (1) legitimação
ordinária (na defesa de interesses difusos e coletivos), (2) extraordinária (na defesa de direitos individuais homogêneos) ou (3) com mera representação (quando age em nome e na defesa de direitos de seus associados).”, “in” SHIMURA, Sérgio Seiji. Tutela Coletiva e sua efetividade. São Paulo: Método, 2006, p. 87. Ressalva-se, entretanto, que a legitimação, no item (1), é autônoma para a condução do processo.
236 WATANABE, Kazuo. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto.
que autorizam a dispensa e aplicá-la ou não237. Em relação à ordem urbanística, esta dispensa pode ser apropriada quando se verificar a necessidade de formação de associação de famílias desabrigadas em razão de desastres naturais (enchentes, tempestades etc.), por exemplo.
As associações demonstram sua legitimidade para ingressar em juízo quando comprovam a relação existente entre suas finalidades institucionais e a pretensão, o que se dá o nome de pertinência temática238. A jurisprudência aplica tranquilamente este requisito239.
237 No entanto, vale dizer que esta dispensa não é cabível nos casos de mandado de segurança coletivo, pois a
norma que exige constituição prévia é constitucional, e não admite exceções, conforme se verá em capítulo próprio.
238 BUENO, Cássio Scarpinella. Curso Sistematizado de Direito Processual Civil. 2.ed. São Paulo: Saraiva,
2009, vol. 2, tomo III,. p. 221.
239“AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. PRESERVAÇÃO ARQUITETÔNICA DO PARQUE LAGE (RJ).
ASSOCIAÇÃO DE MORADORES. LEGITIMIDADE ATIVA. PERTINÊNCIA TEMÁTICA CARACTERIZADA. CONCEITO LEGAL DE ‘MEIO AMBIENTE’ QUE ABRANGE IDEAIS DE ESTÉTICA E PAISAGISMO (ARTS. 225, CAPUT, DA CR/88 E 3º, INC. III, ALÍNEAS ‘A’ E ‘D’ DA LEI N. 6.938/81). 1. O estatuto da associação recorrente prevê, em seu art. 4º (1), que um de seus objetivos é ‘[z]elar pela manutenção e melhoria da qualidade de vida do bairro, buscando manter sua ocupação e seu desenvolvimento em ritmo e grau compatíveis com suas características de zona residencial’. 2. Desta cláusula, é perfeitamente possível extrair sua legitimidade para ação civil pública em que se pretende o seqüestro do conjunto arquitetônico ‘Mansão dos Lage’, a cessação imediata de toda atividade predadora e poluidora no conjunto arquitetônico e a proibição de construção de anexos e de obras internas e externas no referido conjunto arquitetônico. Dois são os motivos que levam a tal compreensão. 3. Em primeiro lugar, a Constituição da República vigente expressamente vincula o meio ambiente à sadia qualidade de vida (art. 225, caput), daí porque é válido concluir que a proteção ambiental tem correlação direta com a manutenção e melhoria da qualidade de vida dos moradores do Jardim Botânico (RJ). 4. Em segundo lugar, a legislação federal brasileira que trata da problemática da preservação do meio ambiente é expressa, clara e precisa quanto à relação de continência existente entre os conceitos de loteamento, paisagismo e estética urbana e o conceito de meio ambiente, sendo que este último abrange os primeiros. 5. Neste sentido, importante citar o que dispõe o art. 3º, inc. III, alíneas ‘a’ e ‘d’, da Lei n. 6.938/81, que considera como poluição qualquer degradação ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a saúde e o bem-estar da população e afetem condições estéticas do meio ambiente. 6. Assim sendo, não há como sustentar, à luz da legislação vigente, que inexiste pertinência temática entre o objeto social da parte recorrente e a pretensão desenvolvida na presente demanda, na forma do art. 5º, inc. V, alínea ‘b’, da Lei n. 7.347/85. 7. Recurso especial provido.” (SÃO PAULO. Tribunal de Justiça. Segunda Turma. REsp 876.931/RJ. Relator: Ministro Mauro Campbell Marques, julgado em 10 de agosto de 2010, DJe, 10 set. 2010)
Ainda em relação a este tema, interessante a leitura do trecho de acordão da lavra do Ministro Luiz Fux, então no STJ:
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMATIO AD CAUSAM DO SINDICATO. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL NAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. PREJUÍZO INDEMONSTRADO. NULIDADE INEXISTENTE. PRINCÍPIO DA INSTRUMENTALIDADE DAS FORMAS. 1. Os sindicatos possuem legitimidade ativa para demandar em juízo a tutela de direitos subjetivos individuais dos integrantes da categoria, desde que se versem direitos homogêneos e mantenham relação com os fins institucionais do sindicato demandante, atuando como substituto processual (Adequacy Representation). 2. A pertinência
temática é imprescindível para configurar a legitimatio ad causam do sindicato, consoante cediço na jurisprudência do E. S.T.F na ADI 3472/DF, Sepúlveda Pertence, DJ de 24.06.2005 e ADI-QO 1282/SP,
Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 29.11.2002 e do S.T.J: REsp 782961/RJ, desta relatoria, DJ de 23.11.2006, REsp 487.202/RJ, Relator Ministro Teori Zavascki, DJ 24/05/2004. 3. A representatividade adequada sob esse enfoque tem merecido destaque na doutrina; senão vejamos: "[...]A
pertinência temática significa que as associações civis devem incluir entre seus fins institucionais a defesa dos interesses objetivados na ação civil pública ou coletiva por elas propostas, dispensada, embora, a autorização de assembleia. Em outras palavras. a pertinência temática é a adequação entre o objeto da ação e a finalidade institucional. As associações civis necessitam, portanto, ter finalidades institucionais compatíveis com a defesa do interesse transindividual que pretendam tutelar em juízo. Entretanto, essa finalidade pode ser razoavelmente genérica; não é preciso que uma associação civil
Neste sentido, já decidiu o C. STJ “Legitimidade ativa, para propor ação civil pública, de associação cujo um dos objetivos estatutários é a proteção dos interesses dos moradores de bairro, encontrando-se abrangido neste contexto a defesa ao meio ambiente saudável, a qualidade de vida.”.240 Este requisito não pode ser aplicado a ferro e fogo, e quer-se com isto
dizer o seguinte: se uma associação prevê, de modo genérico, a defesa dos interesses de moradores de uma determinada região, não há como negar que aí estão abrangidos direitos difusos e coletivos concernentes ao direito urbanístico e ambiental241, não se limitando a defesa, portanto, apenas aos interesses dos associados.
Do mesmo modo, uma associação que preveja genericamente a defesa do meio ambiente certamente também possui legitimidade à defesa da ordem urbanística, mormente porque, como se viu, o espaço geográfico que a qualifica também é uma faceta do meio ambiente, mas recebendo o nome de meio ambiente artificial.
Celso Antonio Pacheco Fiorillo242, de outro lado, entende que não é necessário haver pertinência temática entre o objeto tutelado e a finalidade da associação, sendo suficiente, para tanto, que o estatuto social preveja a defesa de direitos e interesses difusos e coletivos. Esta posição, no entanto, não prevalece na jurisprudência.
seja constituída para defender em juízo especificamente aquele exato interesse controvertido na hipótese concreta. Em outras palavras, de forma correta já se entendeu, por exemplo, que uma associação
civil que tenha por finalidade a defesa do consumidor pode propor ação coletiva em favor de participantes que tenham desistido de consórcio de veículos, não se exigindo tenha sido instituída para a defesa específica de interesses de consorciados de veículos, desistentes ou inadimplentes. Essa generalidade não pode ser, entretanto, desarrazoada, sob pena de admitirmos a criação de uma associação civil para a defesa de qualquer interesse, o que desnaturaria a exigência de representatividade adequada do grupo lesado. Devemos
perquirir se o requisito de pertinência temática só se limita às associações civis, ou se também alcançaria as fundações privadas, sindicatos, corporações, ou até mesmo as entidades e os órgãos da administração pública direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica. Numa interpretação
mais literal, a conclusão será negativa, dada a redação do art. 5° da LACP e do art. 82, IV, do CDC.
Entretanto, onde há a mesma razão, deve-se aplicar a mesma disposição. Os sindicatos e corporações congêneres estão na mesma situação que as associações civis, para o fim da defesa coletiva de grupos; as fundações privadas e até mesmo as entidades da administração pública também têm seus fins peculiares, que nem sempre se coadunam com a substituição processual de grupos, classes ou categorias de pessoas lesadas, para defesa coletiva de seus interesses." (MAZZILLI, Hugo Nigro. A
Defesa dos Interesses Difusos em Juízo. São Paulo, Saraiva, 2006. p. 277-278 [...] (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no REsp 901936/RJ. Primeira Turma. Relator: Ministro Luiz Fux, julgado em 16 de outubro de 2008, DJe 16 mar. 2009)
240 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 332879/SP. Segunda Turma. Relator: Ministra Eliana Calmon,
julgado em 17 de dezembro de 2002. DJ, 10 mar. 2003. p. 150.
241 Neste sentido: “PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA. ASSOCIAÇÃO
DE BAIRRO. A AÇÃO CIVIL PÚBLICA PODE SER AJUIZADA TANTO PELAS ASSOCIAÇÕES EXCLUSIVAMENTE CONSTITUÍDAS PARA A DEFESA DO MEIO AMBIENTE, QUANTO POR AQUELAS QUE, FORMADAS POR MORADORES DE BAIRRO, VISAM AO BEM ESTAR COLETIVO, INCLUIDA EVIDENTEMENTE NESSA CLÁUSULA A QUALIDADE DE VIDA, SÓ PRESERVADA ENQUANTO FAVORECIDA PELO MEIO AMBIENTE. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO.” (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 31150/SP. Segunda Turma. Relator: Ministro. Ari Pargendler, julgado em 20 de maior de 1996. DJ, 10 de junho de 1996. p. 20.304).
242 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 12.ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
Seja como for, tendo a associação legitimidade – e pertinência temática – para propor ação civil pública urbanística, não há como negar que seu âmbito de atuação poderá ser amplo, cobrando em juízo sejam efetivadas todas as normas e instrumentos de direito urbanístico, questionando os atos da Administração Pública ou de particulares que estiverem em desacordo com a legislação243.