O SPE é gerido descentralizadamente pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador, no âmbito nacional, e pelas Comissões Estaduais e Municipais de Emprego. Essa estrutura veio ao encontro da práxis de outras políticas públicas, pois, a partir da década de 80, privilegiou-se a criação de instâncias que possibilitassem a participação da sociedade civil local na formulação, execução e controle das políticas no objetivo de garantir e ampliar os direitos cidadãos.
A motivação para a criação das Comissões de emprego surgiu em 1994 através da criação do Programa de geração de emprego e renda, com o intuito de fiscalizar a utilização dos recursos do FAT no mesmo e permitir maior participação da sociedade civil. (Santos, 2000)
As comissões municipais e estaduais de emprego procuram atuar como fóruns de formulação, coordenação e acompanhamento das políticas de emprego e fiscalizadoras da utilização dos recursos financeiros e administrativos do Sistema Nacional de Emprego.
A comissão estadual de emprego é considerada instância superior no âmbito estadual, estando a ela vinculadas as comissões municipais. O artigo 10 da Resolução nº 63 do
Codefat estipula que é condição necessária para a transferência de recursos do FAT a existência nos Estados e no Distrito Federal de Comissões Estaduais de Emprego.
De acordo com Santos (2000), em 1996 havia 625 comissões estaduais e municipais homologadas; em 1998, havia 1.520 e, em 2000, existiam 2.432 comissões em todo Brasil.
A estrutura e o papel de cada instância deliberativa pode ser analisado através da Tabela 3.
Tabela 3
Seleção das atribuições e estrutura do Codefat e das Comissões de Emprego
Codefat Comissão Estadual Comissão Municipal
Estrutura Tripartite e paritária Tripartite e paritária Tripartite e paritária
Representação Governo, empresários
e trabalhadores
Governo, empresários e trabalhadores
Governo, empresários e trabalhadores
Representantes Das organizações mais
representativas, com designação do Ministro do Trabalho e
Emprego
Das organizações mais representativas em comum acordo com o Codefat;
Ao Ministério do Trabalho cabe uma representação
Das organizações mais representativas em comum acordo com o Codefat e com a Comissão Estadual; Ao Governo Estadual cabe uma
representação
Mandatos Quatro anos, permitida
a recondução
Três anos, permitida uma recondução
Três anos, permitida uma recondução
Competências Aprovar diretrizes e
programas de alocação dos recursos do FAT e acompanhar e avaliar o impacto social, a gestão e o desempenho dos programas realizados Elaborar, propor a alocação dos recursos e acompanhar a execução do Plano de Trabalho do Sistema Nacional de Emprego Estadual Elaborar, propor a alocação dos recursos e acompanhar a
execução do Plano de Trabalho de Emprego Municipal
Pode-se entender por organizações mais representativas nesse Sistema aquelas entidades sindicais que, geralmente, possuem maior capital social, historicamente vêm contribuindo para as discussões sobre trabalho ou mesmo as que melhor utilizaram seu poder de barganha (econômico ou político) para participar como representantes.
Verifica-se na Tabela 3 que cada instância do SPE tem seus representantes “validados” pela instância “superior” da federação - no caso do Codefat, seus representantes são designados pelo Ministério do Trabalho e Emprego. Isso pode ser uma forma de controle sobre os indicados e, além disso, só podem designar as organizações mais representativas, cuja autonomia para a indicação deveria ser respeitada.
O fato de caber à instância federal participação na esfera estadual e à estadual no âmbito municipal pode significar tanto outra forma de controle quanto uma tentativa de possibilitar maior integração e congruência das políticas implantadas.
Quanto aos mandatos, cabe perguntar: Por que há recondução irrestrita no Codefat e é permitida somente uma recondução nas Comissões? Ora, se a experiência é um dos motivos da recondução, ela também é cumulativa nas Comissões. Se a rotatividade é uma possibilidade de “oxigenar” a estrutura estadual e municipal, poderia também oferecer novas idéias ao Codefat. Fica-se, portanto, com a indagação em suspenso.
Fica a cargo do capítulo subseqüente analisar se o que vem ocorrendo no SPE fluminense está mais relacionado ao processo de descentralização ou ao de desconcentração.
2.3 - A questão do tripartismo no Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda
A concepção do tripartismo foi aprovada pela OIT como forma de garantir a grupos desfavorecidos reforço de sua capacidade para promover seus interesses e controlar seus meios de vida. O tripartismo preconiza que representantes de diversos segmentos colaborem em pé de igualdade em discussões livres e decisões de caráter democrático, a fim de promoverem o bem-estar comum.
No SPE a estrutura tripartite significa que participam das discussões, em âmbito nacional, estadual e municipal, representantes do governo, empresários e trabalhadores. Semelhante às estruturas neocorporativistas, os arranjos tripartites do sistema prevêem uma participação cujos atores são considerados interlocutores sociais.
Ao contrário dos intercâmbios bipartites estabelecidos entre empresários e Estado na era Vargas, que perduraram hegemonicamente até a década de 80, no sistema público de emprego tenta-se consolidar a intervenção das organizações dos trabalhadores como participantes ativos e fundamentais na construção da esfera pública.
Entretanto, Offe enfatiza o fato de poder existir diferentes sentidos assumidos pelo tripartismo, ressaltando a produção de efeitos de redução do conflito nessa estrutura através de três mecanismos:
a) “...a admissão formal de grupos corporativos ao processo de formação da política pública favorece a produção de decisões que minimizam a probabilidade de que o poder social seja usado para obstruir a política pública ou para opor-se a ela, pois o verdadeiro poder do trabalho e do capital, respectivamente, já se encontra ‘registrado’ e levado em conta no processo de sua formação” (Offe, 1989:254);
b) “...na medida em que organizações de interesse realmente controlam as atitudes e o comportamento de seus membros (...), essa disciplina organizacional pode ser usada para impedir oposição por parte de grupos pertencentes à organização. Desse modo, a autoridade dos líderes do grupo é, por assim dizer, adicionada à dos líderes do Estado. Assim, a disciplina organizacional funciona como um mecanismo de extensão do controle governamental” (Offe, 1989:254-255); c) “...se determinada política encontra ou cria conflito e oposição a despeito desses
mecanismos de segurança, a culpa não é somente do governo: todos os agentes que participaram do processo de tomada da decisão serão responsabilizados. Isso torna a oposição menos provável, pois qualquer grupo opositor ‘relevante’ teria de atacar não só o governo, mas também seus próprios líderes” (Offe, 1989:255).
Um contraponto às afirmativas de Offe é dado pelo caráter setorial presente no SPE. Se é verdade que no Conselho e nas Comissões de emprego pode estar ocorrendo redução da oposição quanto à política implantada, o mesmo pode não ser verídico na representação dessas mesmas instituições em outras arenas do campo político-econômico. Isto porque os acordos estabelecidos no âmbito do SPE não representam a totalidade de políticas sobre as quais as instituições têm interesses e influência. Sendo assim, as afirmações de Offe só podem ocorrer dentro de uma estrutura bem delimitada do Estado: no sistema público de emprego.
Contudo, à medida que no tripartismo o Estado incorpora determinados grupos para decidir sobre políticas públicas, também pode possibilitar o desenvolvimento de efeitos não previstos ou desejados por esses mesmos grupos.