Demokrasi ve Yerel Yönetimler

Fonte: Atlas do Potencial eólico Brasileiro. CEPEL (2010)

Mapa 4 – Potencial eólico estimado para vento médio anual igual ou superior a 7,0 m/s, considerando altura de 50 metros, para a região nordeste.

O Mapa 4 e o Mapa 5 sugerem um alto potencial eólico do Seridó, especialmente na parte Noroeste da Bacia. Este assunto será mais bem explorado ao longo desta dissertação.

Fonte: COSERN (2003)

Mapa 5 – Potencial eólico estimado para vento médio anual igual ou superior a 7,0 m/s, considerando altura de 50 metros, para a região nordeste.

Uma das grandes vantagens competitivas da região nordeste é a menor variabilidade do regime de ventos, o que aumenta o fator de capacidade das usinas para acima dos 0,40 (o dobro do que ocorre na Europa), tornando o empreendimento bem mais atrativo.

A migração de empresas consolidadas da Europa e de outros países para o Brasil estão contribuindo para uma maior competitividade e custos de implantação cada vez menores. No entanto, os investimentos do nordeste ainda se concentram no litoral do RN e no Ceará.

O potencial energético do reuso: “Sewage to beef” ou “transformando esgoto em leite”

O projeto da UFRN “Transformando esgoto em leite” desenvolveu uma tecnologia inédita no mundo relacionado à hidroponia com esgoto tratado.

Este projeto mostra o potencial do reuso no semiárido nordestino, onde há problemas de qualidade da água devido ao destino inadequado dos esgotos. O projeto desenvolvido é simples, mas muito eficaz. O esgoto tratado, sem remoção de nitrogênio, é aplicado na parte superior de uma plataforma ligeiramente inclinada, por cima de uma lona plástica (Figura 1).

Produz-se 20 kg de biomassa por metro quadrado a cada 15 dias. Além disso, como a evapotranspiração é elevada, O efluente é mínimo e tratado em nível terciário.

A tecnologia desenvolvida é altamente sustentável, resultando em proteção da saúde pública e dos mananciais superficiais ao mesmo tempo em que aumenta a produtividade da pecuária com a diminuição dos investimentos necessários com ração animal.

Apesar do potencial de utilização do método, o mesmo ainda não é utilizado no semiárido em nenhuma política governamental até o momento.

Fonte: Materiais de aula prof. Cícero Onofre. Figura 1 - Projeto de reuso da UFRN.

2.2 – POLÍTICAS PÚBLICAS

No item 3.2 da agenda 21 (CNUMAD, 2003), estabeleceu-se que uma política ambiental voltada para a conservação e proteção dos recursos deve considerar devidamente aqueles que dependem dos recursos para sua sobrevivência, indo além de gerenciar os recursos de forma sustentável. Qualquer política de desenvolvimento voltada principalmente para o aumento da produção de bens, sem considerar a sustentabilidade dos recursos em que se baseia a produção, resultará cedo ou tarde em declínio da produtividade. O capítulo segue sugerindo que uma “estratégia voltada especificamente para o combate a pobreza, portanto, é requisito básico para a existência de desenvolvimento sustentável”.

O conteúdo deste item do capítulo 3 da agenda 21, dedicado ao combate à pobreza, mostra que o problema da sustentabilidade ambiental não depende de políticas únicas, mas de um emaranhado de ações públicas mais ou menos articuladas que, em seu conjunto, promovem um impacto social. A qualidade deste impacto é função do quanto estas políticas públicas são formuladas e implementadas com eficiência, eficácia e efetividade frente aos problemas que querem atacar e o quão as mesmas estão articuladas entre si.

2.2.1 – Ciência das políticas públicas em desenvolvimento: de variáveis dependentes à variáveis independentes.

O entendimento das leis que regem o universo das políticas públicas sempre foi um objetivo desafiador para as ciências sociais, e alguns conceitos das ciências políticas serão abordados neste trabalho para o melhor entendimento das dinâmicas sociopolíticas que caracterizam as políticas hídricas no Seridó.

Política pública pode ser definida como “o produto da atividade de uma autoridade encarregada de potência publica e de legitimidade governamental” (Mény et Thoenig,1989, p.129) ou, ainda de forma mais realista e abrangente, o que o governo faz ou deixa de fazer (Dye, 2008). O conceito colocado por Dye amplia todo o universo de análise das políticas públicas, ao colocar o foco da análise não somente no que e no porque os governos agem de determinado modo, mas também no que e no porque não o fazem.

A ciência políticas públicas é um ramo importante das ciências socais e políticas. Ela é fundamental para a compreensão de porque os princípios da agenda 21, apesar de contarem com a concordância dos governos, ainda não resultaram em resultados mais abrangentes e promissores, e de porque as metas colocadas na fase de formulação (documentos legislativos, normas, acordos internacionais, portarias, etc.) nem sempre seguem conforme previstos ao passarmos para a fase de implementação das políticas.

MÉNY & THOENIG (1989, p.13 a 15) comentam sobre a evolução da ciência política (politics) para um ramo de pesquisas independentes das políticas públicas (public policies), a partir da década de 1950, quando a tradicional abordagem da visão das políticas públicas como sendo um subproduto de variáveis políticas e econômicas passa por uma evolução. Nessa nova etapa de estudos e pesquisas, as políticas públicas (policies) são também concebidas como variável independentes, podendo ser também causas das políticas (politics): “Does policy matter? Does policy determine politics?” é a questão colocada pelos autores. Em outras palavras: as políticas (politics) determinam as políticas públicas (policies), ou são as políticas públicas que determinam as políticas?

De fato, é importante considera essa abordagem na região do semiárido brasileiro como um todo: são de fato as políticas (politics) que determinam as políticas públicas (policies)? Ou ocorreria também o contrário, em um cenário a ser investigado onde seriam as próprias políticas públicas que determinam ou influenciam as políticas regionais?

Nascidas do empirismo e do pragmatismo, além da necessidade de apoiar ações governamentais, o desenvolvimento do ramos das políticas públicas em um primeiro momento surgiu também como instrumento para justificar ou corroborar algumas ideologias, como o pluralismo, as ideias neomarxistas e até mesmo neocorporativas. No entanto, a política pública foi ganhando sua identidade, deixando de ser apenas instrumento para provar postulados de partida, mas também para uma análise mais independente da realidade sociopolítica ((Mény et Thoenig,1989, p.15).

Sobre o formidável desenvolvimento das políticas públicas a partir do surgimento do Estado do Bem Estar Social na Europa, e também sobre a importância das políticas públicas para que conheçamos a natureza do Estado, MÈNY & THOENIG (1989, p. 16) comentam:

“ni los partidos, ni las elecciones, ni El juego parlamentario son capaces de explicar La prodigiosa explosión de las políticas públicas del Welfare State; pero las políticas públicas no se producen em El vacío: no solo nos informan Del ambiente socioeconómico, sino también del Estado”.

Um dos objetivos principais deste ramo da ciência é aprender por que o governo faz o que faz (ou deixa de fazer) e quais são as consequências de suas ações.

2.2.2 – O conceito moderno das ações públicas.

Alguns autores das ciências políticas, ao concluírem que atores fora do estado adquiriam cada vez mais força, significância, impacto ou influência sobre as políticas de governo, estabeleceram o conceito de "Ação pública”.

A expressão ação pública passaria a ser uma expressão mais adaptada que “política pública” quando:

• As autoridades públicas não possuem mais o monopólio da fabricação das políticas publica;

• As autoridades públicas atuam com uma multiplicidade de atores, que projetam suas próprias finalidades no processo de elaboração de políticas publicas;

• Isso conduz essas autoridades a estabelecerem acordos, negociações e contratos com esses diferentes públicos;

• A ação pública inclui um jogo de atores muito mais vasto, bem como novos processos, instrumentos e organizações multiníveis.

Este tem sido o caso, por exemplo, da área ambiental, onde entra em cena um número cada vez maior de atores que influenciam diretamente no processo. A própria agenda 21 fala da importância da descentralização e participação nos processos de gestão ambiental, ainda um desafio para as sociedades do mundo em desenvolvimento.

Ao longo o século passado, uma série de modelos para análise das políticas públicas foi criada. Estes modelos foram fundamentais para ampliar o entendimento de cada elemento e a combinação entre eles dentro da arena política, permitindo uma melhor compreensão dos fatores que determinam o sucesso ou fracasso de uma política ou conjunto de políticas.

2.2.3 – Modelos de políticas públicas.

Segundo Dye (2008), um modelo é uma representação simplificada de vários aspectos do mundo real, pode ser uma representação física - um modelo de aeronave, por exemplo, ou uma maquete que os planejadores e arquitetos usam para mostrar como ficará o projeto quando concluído. Ou um modelo pode ser um diagrama - um mapa viário, por exemplo, ou um organograma que cientistas políticos utilizam para mostrar como um projeto se converte em Lei. Os modelos que devemos utilizar nos estudos de políticas são “modelos conceituais” (Dye, 2005, p. 12).

1) Modelo Institucional - estreita relação entre política publica e instituições do governo;

2) Modelo de Processo - aborda a política a partir de um conjunto de fases;

3) Modelo Racional - política racional é a que proporciona o máximo de ganho para a sociedade;

4) Modelo Incremental - as políticas dão continuidade às ações desempenhadas no passado;

5) Teoria dos Grupos - a política publica é resultante da luta de grupos de interesse em prol de um equilíbrio de poder e de influência;

6) Teoria da Elite - vê nas políticas publicas preferências e valores da elite governante, supõe que a elite molda a opinião das massas;

7) Teoria da Escolha Publica - assume que todos os atores procuram maximizar seus benefícios pessoais em política como fazem no mercado;

8) Teoria dos jogos - no processo de tomada de decisão dois ou mais participantes fazem escolhas racionais, mas a melhor alternativa depende da escolha dos outros participantes ou da expectativa frente às alternativas por eles escolhidas.

São as especificidades do estudo e da política em si que direcionam a utilização de um modelo ou outro, ou um conjunto de modelos. O modelo Public Choice, por exemplo, é muito utilizado na análise de políticas ambientais devido a importância das externalidades, falhas no mercado onde o governo deve atuar, assumindo que comportamentos comuns na esfera do mercado também se manifestam na arena política.

Um dos modelos mais utilizados na análise de políticas públicas é a Análise Sequencial de Políticas Públicas. Toda a política pode ser analisada segundo as fases distintas desde sua elaboração (definição do problema) até a avaliação dos resultados advindos daquela política. Temos assim a fase de formulação, de implementação e de avaliação das políticas públicas que, analisadas separadamente, permitem definir com maior precisão todas as suas nuanças.

2.2.4 – O modelo de análise sequencial de políticas públicas.

Segundo Pedone (1986), o processo de análise de políticas públicas consiste de 5 etapas principais e sequenciais:

• Formação de agenda: momento em que surgem as questões públicas, em que diversas correntes de pensamento de organizam em torno de um assunto.

• Formulação de Políticas Públicas. Etapa em que são elaboradas as políticas das várias políticas de várias agencias publicas, do legislativo e do executivo.

• Processo decisório. Espaço em que atuam os grupos de pressão, em todas as instâncias, influenciando os decisores.

• Implementação das políticas. Processo de execução das políticas elaboradas nas etapas anteriormente descritas, inter-relacionando todas as instâncias envolvidas (políticas, programas, administrações públicas e grupos sociais).

• Avaliação de políticas: etapa de análise das políticas resultantes: quem recebe o que, quando e como, e que diferença fez com relação a situação anterior à implementação, analisando-se os efeitos pretendidos e as consequências indesejáveis, bem como os impactos gerais na sociedade, na economia e na política.

O modelo de análise sequencial de políticas públicas consiste, basicamente, em analisar cada uma das principais etapas da elaboração de uma política: os processos relativos a sua formulação, implementação e avaliação.

2.2.5 – Avaliação de políticas públicas.

A avaliação da política pública é a síntese de todo o processo de análise das políticas públicas. Segundo Ribeiro (2006), avaliar uma política consiste em avaliar amplamente toda forma de ação pública, sejam programas, legislações, serviços ou instituições, sendo permitido um julgamento sobre o valor dessas ações. Pode ter objetivos distintos, inclusive apreciá-la após o seu desenvolvimento (avaliação ex- post).

Observa-se constantemente que, no âmbito da avaliação, os resultados esperados não são satisfatórios ou mesmo inoperantes, podendo gerar efeitos disfuncionais e até mesmo perversos. Muitas vezes isto ocorre por que:

• as políticas não eram boas ou suficientes

• os executores não foram capazes de obter êxito; • as circunstâncias não eram as esperadas

Um fenômeno comum na área de políticas públicas diz respeito ao efeito relacionado entre as políticas. Segundo Meny e Thoenig (1992, p. 95), uma política “A” gera impactos diversos, entre os quais podem ter consequências sobre outras políticas “B” ou “C” (Figura 2).

Fonte: Meny e Thoenig, 1992, p.95

Figura 2 – Efeito ligado de políticas públicas

Para Pfaff (1975 apud Ribeiro, 2006), o modelo de avaliação deve ser desenvolvido a partir de um sistema de indicadores para avaliação da realidade.

Outro ponto importante diz respeito aos impactos de uma política pública. Para Motta (1990 apud Ribeiro, 2006), o impacto de uma política pública é medido exclusivamente pela efetividade, sendo essencialmente uma medida externa à organização pública e avaliada por informações de impacto em grupos e clientelas específicas. Os impactos podem ser medidos em 3 níveis: na clientela ou público que o programa visa servir; em outros órgãos da administração pública; e no próprio público em geral (valores, atitudes, comportamentos).

Pedone (1986) identifica 4 modelos distintos que podem ser usados na avaliação das políticas públicas, dos quais destacamos 3:

Política A Impacto 1 Impacto 2 Impacto 3 Impacto 1 Impacto 2 Impacto 3 Política B Efeito ligado

1. Compreensão do processo político para formulação da política pública. Por que os programas foram produzidos e qual a influência dos atores políticos na implementação.

2. Análise crítica em políticas públicas. Prioriza a análise da adequação das políticas públicas adotadas, inclusive em função da demanda e das dificuldades existentes.

3. Avaliação dos impactos das políticas públicas. Observação dos resultados e consequências de uma política, com os impactos na sociedade julgados pelo exame de como os resultados são distribuídos e quais foram as mudanças sociais e econômicas resultantes para os grupos sociais atingidos pela ação pública.

Os dois primeiros modelos dizem respeito as bases conceituais e procedimentos (processo), enquanto o último diz respeito a avaliação dos resultados.

No Brasil, há uma série de fatores que impedem ou dificultam a obtenção dos resultados esperados. Rezende (2004) analisa com muita propriedade o caso do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE, mostrando o problema da falha sequencial nas políticas públicas. Um conjunto de características importantes da máquina burocrática brasileira impediu uma reforma do Estado mais ampla, que culminou com o insucesso em trazer o conceito de avaliação da desempenho para dentro de um Estado orientado por processos.

O estudo e as discussões contidas na análise de Rezende indicam a importância de se entender melhor o funcionamento da burocracia do estado, e seu impacto no sucesso ou insucesso das políticas públicas. Tais impactos têm um papel relevante, trazendo para a pauta de discussões os conflitos entre sustentabilidade regional e cultura política.

Torna-se pertinente para o objetivo desta tese abordar a importância da abordagem neoinstitucionalista para a compreensão do papel das instituições públicas no semiárido nordestino. Segundo Andrews (2004, apud JACOBI & NOVAES, 2009, p. 40) o pressuposto básico do neoinstitucionalismo está associado a ideia de que o comportamento dos atores é afetado diretamente pelo contexto institucional. Este modelo tem se mostrado bastante adequado para a analise das

complexas relações entre os múltiplos atores comumente encontrados na arena da gestão de recursos hídricos, sejam eles públicos, privados ou não governamentais.

Segundo Jacob e Novaes (2009, p.40), “o enfoque neoinstitucionalista fornece assim um interessante arcabouço conceitual para a análise dos impactos resultantes da incorporação de regras e procedimentos sobre os padrões de comportamento dos indivíduos e das organizações”.

Esta observação é de grande importância para a compreensão das forças resistentes que operaras nas organizações públicas em geral e, particularmente, no estado do RN quando da adoção do novo modelo institucional voltado para a gestão de recursos hídricos no estado, bem como na condução de novas políticas públicas para promoção do desenvolvimento sustentável no estado (como é o caso do PDSS) que envolve outros setores do governo.

É nesse sentido que os autores comentam sobre os “custos de transação” associados as novas políticas devido ao fato de estarem associadas a um momento de mudança institucional. Enfatizam, ainda, o conceito neoinstitucionalista da path dependence (dependência da trajetória), que indica que a implantação e efetivação de qualquer política pública estão sempre conectados à dimensão temporal, ou seja, destacando a relevância do processo histórico na configuração das organizações.

Nesse sentido, a sólida cultura do estado, reconhecidamente marcada pelo patrimonialismo, a troca de favores, o oportunismo político, o loteamento de cargos, a falta de mecanismos meritocráticos efetivos, surgem como os grandes obstáculos a novos e modernos conceitos que se tentam implantar no estado.

Jacobi e Novaes comentam: “Este (modelo) chama atenção para o fato das instituições atuais serem fruto de processos sociais construídos no passado e, por sua vez, condicionarem e constrangerem as possíveis opções de futuro”.

Estes conceitos são fundamentais para a compreensão e interpretação sobre a apropriação e gestão dos recursos hídricos e demais recursos naturais.

2.2.6 – Análise de políticas públicas na gestão de recursos hídricos? A importância da engenharia para a gestão das águas é ímpar. Base para todo e qualquer processo de gestão, é fundamental avaliar a água que se tem (envolvido aspectos de qualidade e quantidade) e a disponibilidade associada a um nível de garantia aceitável. São também de grande importância os aspectos construtivos e operacionais relacionados as obras hidráulicas enquanto mecanismos técnicos indispensáveis para o aumento de garantia de atendimento aos diversos usos, de forma mais distribuída, garantindo o acesso a água enquanto direito humano fundamental. Mas a gestão das águas vai além das suas ferramentas tradicionais, pois o objetivo de levar qualidade de vida as pessoas, de forma sustentável, depende de um conjunto mais amplo de políticas públicas e do próprio modelo de gestão pública. Deste modo deve sempre levar em conta aspectos administrativos, econômicos, sociais e psicossociais, políticos, biológicos, todos interconectados pela complexidade subjacente ao elemento humano em sociedade.

Para Lanna (1995, p. 19), os problemas ambientais brasileiros estão em grande parte associados a deficiências no processo de gestão que promove a utilização dos recursos naturais, destacando a falta de definição de papéis e de mecanismos de articulação entre os agentes sociais envolvido no processo.

Um estudo do IWNI (2003) analisou uma pesquisa apresentada em um artigo intitulado “Launching Knowledge Institutions of Excellence: Learning from 50 years of Indian Experience in Institution Building”, de Tushaar Shah.

Este trabalho gerou importantes conclusões sobre a importância da qualidade operacional de instituições da Índia na área de gestão de recursos hídricos voltadas para o conhecimento, quanto ao desempenho.

Destacam-se algumas consequências da falta de boas práticas de gestão:

• Quando há falta de recursos, inclusive para pagamento de salários, há degradação da infraestrutura básica de trabalho, tais como bibliotecas, computadores, laboratórios.

• Bons profissionais desmotivados abandonam o trabalho, e há dificuldade em atrair novos bons profissionais.

O estudo mostra que uma instituição governamental voltada para a gestão de recursos hídricos precisa ser concebida desde o início para ser auto-sustentável. Combinado com boas práticas de gestão, tem-se a combinação ideal para construção de uma instituição de alta performance (Gráfico 5).

Fonte: IWMI, 2003.

Gráfico 5 – Estabelecendo instituições de gestão de recursos hídricos de alta performance.

2.2.7 – Problemas de formulação das políticas hídricas e ambientais no