Bir sürpriz olarak ortaya çıkan özelleştirme ilk defa, 1979 yılında İngiltere’de Muhafazakâr Partinin seçim manifestosunda yer aldı. 1983 Yılından önce basılan sözlüklere bakıldığında özelleştirme (privatization) kavramına rastlanmaz (Yaşar, 1997:9). İlk uygulayıcısı olan Muhafazakâr Parti Başkanı Margaret Teatcher, başbakan olarak öncülüğünü yaptığı konservatif devrimle de adeta simge olmuştur.
1929’daki büyük ekonomik kriz ve daha sonra dünya savaşlarının yol açtığı genel ekonomik zorluklar, hemen tüm ülkelerde hükümetleri sert önlemler almaya zorlamıştır. Çok sayıdaki ülke, krizin getirdiği ekonomik güçlüklerin zorlamasıyla, liberalleşme eğilimi etkisinde kalmıştır. Özelleştirme de; bu liberalleşme eğiliminin ideolojik sınırları asan bir uygulaması biçiminde ortaya çıkmaktadır (Cevizoglu, 1989:
123). Özellikle İngiltere başta olmak üzere Avrupa ülkelerinde de çok geniş bir uygulama alanı bulan özelleştirme, “kapitalizme dönüş” tartışmaları arasında sosyalist ülkelere de yayılmaktadır.
Konservatif devrim, 1970–1980 dönemi ekonomi politikalarına rağmen karşıt uygulamaların 1980’li yıllarda yürürlüğe konması ile gündeme geldi. Margaret
Thatcher’in konservatif devrimde öncülüğünün ardından ikinci isim ABD’de Ronald Reagan’ın ekonomi politikaları dünya ekonomisi için İngiltere’nin etkisinden daha önemliydi. Ronald Reagan’ da konservatif devrimin ilkelerini değer ülkelere ihraç etti.
Ekim 1982’de Helmut Kohl Federal Almanya Başbakanı seçildi. Böylece sağ kanat yeni bir politik kazanç elde etti. Fakat Helmut Kohl, hemen ABD ve İngiltere’yi ekonomik politika olarak takibe geçmedi. Fransa’da ise, bu gelişmelerden farklı bir siyasal durum ortaya çıktı. Mayıs 1981 seçimlerinde François Mitterand bir sosyalist olarak seçimleri kazandı. Mitterand’ın programında planlı ekonomi, millileştirme, talebin genişletilmesi ve kamu harcamalarının artırılması yer alıyordu. Fakat birkaç yıl içerisinde Mitterand’ın programı devre dışı kaldı. Sosyalist olan Mitterand, Fransız Frangının istikrarı ve kamu harcamalarının disipline edilmesi adına ekonomi politikasında ciddi bir sapma yaparak konservatif devrime katıldı (Yaşar, 1997:9).
1980’li yıllarında özelleştirme uygulamaları ilk kez, İngiltere, Şili, Arjantin ve Meksika’da uygulamaya konulmuştur. Diğer 3 ülkede özelleştirme esas olarak dış borç ödemelerine ve artan bütçe açıklarına yönelik bir önlem olarak gündeme gelirken, İngiltere’de özelleştirmenin başlıca amacı, ekonomide rekabet kurallarına işlerlik kazandırılması, kamu kesimindeki savurganlığın önlenmesi, tüketicinin korunması gibi çok sayıda fonksiyonu yerine getirmek olmuştur.
İngiltere’de özelleştirmenin bilinen bütün yöntemleri denenirken, en çok kullanılanı halka arz yöntemi olmuştur. Halka arz yöntemiyle yatırımcı sayısı 10 yılda 3 milyondan 9 milyona çıkarılmıştır. Genellikle zarar eden küçük çaptaki işletmelerin özelleştirilmesinde ise blok satış yöntemi kullanılmıştır.
British Gas (gaz), British steel (çelik), British Petroleum (petrol), Britoil (petrol) British Telecom gibi kuruluşlar halka arz yöntemiyle özelleştirilirken Rollsroyce ve Jaguar, Short Brothers (uçak sanayi) Amersham International (kimya), Warship Yards (savaş gemi inşaatı), Aerospace gibi kuruluşlar ise blok satış yöntemiyle özeleştirilmiştir (Öztürk, 2002). İngiltere’de, özelleştirme sonrası tekelci eğilimleri önlemek ve serbest rekabet koşullarına işlerlik kazandırmak amacıyla, özelleştirme uygulamaları ile beraber çok sayıda düzenleyici kurum oluşturulmuştur.
1979-1980’li yılların başından itibaren yaşama geçen bu ekonomik politikalar daha doğrusu konservatif devrimin ilkeleri Wall Street Journal gazetesinde şu şekilde özetlendi; kamu iktisadi teşebbüslerini özelleştir, ekonomini serbestleştir, paranı çevrilgen yap ve halkına güven. Bu özet içerisinde, “kamu iktisadi teşebbüslerini
özelleştir” önerisi, özelleştirmenin bir ekonomik politika bütününün parçası olduğunu ortaya koyuyorsa da, özelleştirme kavramı konservatif devrimin temelini oluşturur.
Çünkü “ulusal aktiviteler içerisinde devlet veya kamu sektörünün müdahalesini azaltan her süreç özelleştirmedir.” Yapılan bu tanım, özelleştirme kavramını en geniş şekilde ele almakta, 1980 ve 1990’lı yılların ekonomik misyonunu içermektedir.
Özelleştirmenin tanımına girmeden önce ne istediğine yani amaçlarına bakmak gerekir.
Vikers ve Yarrow’a göre özelleştirmenin amaçlarını şöyle sıralayabiliriz.
—Üretimde etkinliği artırmak,
—Kamu kesimi borçlanma gereğini azaltmak,
—Ekonomik birimlerde devlet müdahalesini en aza indirmek,
—Kamu sektörünün sınırlarını iyi tanımlayarak, sorunların çözümünü kolaylaştırmak,
—Hisse senedi mülkiyetini yaygınlaştırmak,
—Çalışanların çalıştıkları iş yerlerine ortak olmalarını sağlamak,
—Politik avantaj kazanmaktır.
Bu sıralanana amaçlardan sonra, özelleştirme kavramını teknik olarak tanımlamak istersek; kavramı üç parçaya ayırmak gerekir.
Bunlardan birincisi, kamu sektörü varlıklarının satışıdır (denasyonalisation).
Satışın içerisine, kamunun ticari ve sınaî mal ve hizmet üreten ekonomik birimleri ile diğer varlıkları girer.
Kavramın ikinci parçası, serbestleştirme(deregulation) ya da liberalizasyondur.
Serbestleştirme; özel sektörün girişi yasalarla sınırlandırılmış alanlara giriş engellerinin devlet tarafından kaldırılması anlamına gelir.
Özelleştirme kavramının üçüncü parçası ise imtiyaz sözleşmesi(franchaising)dir.
İmtiyaz sözleşmesine göre; kamu sektörü belirli bir alandaki üretimin finansmanını kısmen veya tamamen sağlar fakat üretimi özel sektör yapar (Yaşar, 1997:12–13).
Görüldüğü gibi, özelleştirme tek unsurla tanımı yapılabilecek kavram değildir.
İlk ortaya çıktığında sadece devletin sahip olduğu ekonomik işletmelerin yeniden yapılandırılarak özel sektöre satışını içeren bir nitelik arz ederken zaman içerisinde kapsamı genişlemiş ve gelişmektedir. Özellikle 1990’lı yıllarda imtiyaz sözleşmesi aracılığı ile kamu faydaları(public utility) olarak adlandırılan elektrik, su, telefon, gaz vb. hizmetlerin özelleştirilmesi, yarışmalı piyasalar(contestable markets) kavramı ve
regülatör kuruluşların ortaya çıkışı özelleştirme kavramına yeni ve derin bir boyut getirmiştir.
1.7.2. Türkiye’de Özelleştirme
Türkiye’de özelleştirme dendiğinde kullanılacak argümanlar başta belirtilenlerden çok farklı değildir. Ancak Türkiye’de uygulanan veya yapılmak istenenlerin bir de şöyle bir yönü var ki; bizde her türlü ekonomik sorunların temelinde KİT’ler vardır gibi, KİT’leri hedef tahtasına koyan yanlış bir anlayış mevcuttur. Coşkun Can Aktan bu noktaya “Niçin özelleştirme?” sorusuna yanıt ararken şöyle diyor:
“...Kamu ekonomisindeki etkinsizliklerin temel nedeni siyasal karar alma mekanizmasının yapısı ve işleyişi ile ilgilidir. Tüketici mümkün olduğu ölçüde en az para ödeyerek en kaliteli ve ucuz mal ve hizmeti satın almak ister. Kamu ekonomisinde ise siyasal aktörler (seçmen, politikacı, bürokrat, çıkar ve baskı grupları) bizzat kendilerinin paralarını değil “başkalarının paralarını” harcarlar ve/veya başkalarının paralarından bir fayda temin ederler. Dolaysıyla kamu ekonomisinde devletin parasını harcayan politikacı, bürokrat ve kamu görevlileri genellikle kendilerinin paralarını harcarken gösterdikleri titizliği göstermezler”(Aktan, 1995:9–10). Bu argüman özelleştirme teorisinin temel varsayımı olarak kabul edilmektedir. Nitekim bu temel üzerine kurgulanmış özelleştirme teorisi, kamu girişimciliğinin ortadan kaldırılması çabasını gütmektedir.
1.7.3.Türkiye’de Özelleştirmenin Gereği
Türkiye’de neden özelleştirme gerekir düşüncesi üzerine, Coşkun Can Aktan’ın gerekçelerinin şöyle sıralandığını görmekteyiz:
—KİT’lerin üzerinde politik baskılar ve müdahaleler var,
—Aşırı istihdam (Gizli İşsizlik),
—Aşırı bürokrasi ve kırtasiyecilik,
—Aşırı merkeziyetçi yapı ve bunun neticesinde, karar verme sürecindeki yetersizlik ve koordinasyon eksikliği,
—Sermaye yatırımlarının hazine tarafından gerçekleştirilmesi ve dolaysıyla KİT’lerin sırtını devlete dayaması,
—İflas tehlikesinin söz konusu olmaması,
—Personel seçimi ve eğitimi konusundaki yetersizlikler,
—Yöneticilerin her seçim sonrası sürekli değiştirilmesi,
—Verimlilik esasına dayalı ücret politikasının Pazar koşullarına göre yapılmaması,
—Aynı şekilde fiyatlandırma politikasının yapılamaması,
—Yüksek faizlerle borçlanmalar,
—Merkez Bankası’nca karşılıksız kâğıt para basılması,
—Denetimin yeterli ve etkili olmaması,
—KİT’lerde ücret belirleme esnasında toplu sözleşmelerin oy kaygılarına dayalı olarak gerçekleşmesi ve bunun sonucu ücret oluşumundaki artışlar,
—Yüksek maliyet ve düşük verimlilikle çalışmaları,
—Artan personel harcamalarının sonuçta KİT zamlarını kaçınılmaz kılması ve maliyet enflasyonuna yol açması,
—Eski teknoloji kullanımı dolaysıyla kaynak israfının söz konusu olması (Aktan, 1995:12).
TOBB, yapılan araştırmalar ve istatistiklere dayanarak Türkiye’de kamu sektörünün özel kesime karşın oldukça hantal ve verimsiz olduğu düşüncesindedir (TOBB, 1993:166). İşte bu ve ilişkili nedenlerden dolayı Türkiye’de bir özelleştirme uygulamasına geçebilmek için Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı tarafından The Morgan Bank’a bir Özelleştirme Ana Planı hazırlattırılmıştır.
1.7.4.Türkiye’de Özelleştirmenin Amaçları
Özelleştirme Ana Planı kapsamında, öncelikle Türkiye şartlarında özelleştirmenin amaçları öncelik sırasına göre şu şekilde belirlenmiştir;
1-Pazar güçlerinin ekonomiyi harekete geçirmesine imkân verilmesi, 2-Verimliliğin ve randımanın artırılması,
3-Malların ve hizmetlerin kalite, miktar ve çeşitliliğinin artırılması, 4-Halka açık şirketlerin teşvik edilmesi,
5-Sermaye piyasalarının geliştirilmesinin hızlandırılması,
6-Hazinenin KİT'lere sağladığı mali desteğin asgariye indirilmesi,
7-KİT'ler tarafından uygulanan tekelci fiyatlandırma ve dolaylı vergilendirmenin azaltılması,
8-Kamu görevlilerinin politika ve yönetmelik konularında çalışmalarına izin verilmesi,
9-Modern teknoloji ve yönetim tekniklerinin tercih edilir kılınması, 10-Çalışanlara hisse senedi vermek suretiyle iş verimliliğinin artırılması,
11-Kamu ve özel sektör kuruluşları arasındaki dengenin değiştirilmesi,
12-Yabancı yatırımlarla uluslararası ekonomik ve politik bağların kuvvetlendirilmesi,
13-Mevcut sermaye yatırımlarındaki iç karlılığın artırılması ve 14-Devlete gelir sağlanması.
Belirlenen amaçların çeşitliliğine karşın, çoğunun bir diğerini kapsadığı görülmektedir (TOBB, 1993:169). Bilindiği üzere amaçlar ülke şartlarına göre değiştiği gibi, önceliklerin belirlenmesi açısından da kritik bir faktördür. Bu nedenle amaçlarının nisbi önem derecesine göre sıralanması önem arz etmektedir. Bu amaç dizininde de gerçekçi bir yaklaşımla, ekonomik etkinliğin artırılması amacının ön sıralarda, bütçeye gelir sağlanması amacının ise son sırada yer aldığı görülmektedir.
1.7.5. Türkiye’de Özelleştirme Eylem Planı
Özelleştirme Ana Planı'nda özelleştirme uygulamasının başarısı için yapılması önerilen düzenlemeler Genel Eylem Planı ana başlığı altında yasal, sosyal ve muhasebe sistemine ilişkin olarak sınıflandırılmış ve incelenmiştir (Kilci, 1998:2).
Morgan Bank, Türkiye’de uygulayacağı ana planın çerçevesinde öncelikleri belirlemek için üst düzey yöneticiler arasında anket yaptırdı. Çıkan sonuçlara göre amaç belirleyen Morgan Bank’ın Master Plan çerçevesinde Türkiye’de uygulamaya geçildi.
Yapılan uygulamalarda ise başlıca şu yöntemler uygulandı.
1.7.5.1. Halka Arz Uygulaması
2499 Sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’na göre belirlenen esaslar dâhilinde KİT ve bağlı kuruluşlarının hisse senetlerinin halka arz edilmesi söz konusudur.
1.7.5.2. Halka Arzı İçeren Blok Satış Yöntemi (Gecikmeli Halka Arz)
KİT ve bağlı kuruluşlarının aktiflerinin tamamının veya bir kısmının direkt satışı söz konusudur. Bu sözleşmede satın alanın belli bir süre sonra, hisselerinin belirli bir kısmının halka veya çalışanlara satışı sözleşmede garanti altına alınmaktadır.
1.7.5.3.Blok Satış
Özelleştirilecek şirketlerin belli bir oranının veya tamamının pazarlık usulü ile satılmasını ifade eder. Genel olarak halka açılması mümkün olmayacak kadar küçük şirketler ile yarım kalmış tesislerde uygulanmaktadır.
1.7.5.4.İMKB’de Satış
Özelleştirilmesine karar verilen kuruluşlardaki kamu hisselerinin tamamen veya kısmen İstanbul Menkul Kıymetler Borsası’nda satışa sunulmasıdır
1.7.5.5. Yarım Kalmış Tesislerin Satılması
Bunlar kurulması düşünülmüş fakat, finansman, üretim ve istihdam planlarının iyi yapılmaması sonucu, şimdiye kadar realize edilmemiş kuruluşlardır (Aktan, 1995:15–16). Yarım kalmış tesisler genellikle bir arsa ve onun üzerinde yapılmış ve yapılmakta olan binaları içermekte olup bir üretim söz konusu değildir.